编者按：在中国适应和助推高速经济增长与快速工业化城市化的进程中，“以地谋发展”模式曾起到重要作用。但随着经济发展阶段的转换，现行的土地制度已成为阻碍城乡中国阶段城乡融合与平等发展的最大障碍。在乡村振兴战略的新发展格局下，土地制度改革势在必行。我院主持编写的《2020中国改革报告》农村改革篇围绕这一问题进行了解析，现摘编，供参阅。
以土地改革为重点,
实现城乡融合与乡村振兴
刘守英
01
土地治理目标和方式的转变
1998年以来，我国以实现粮食安全为主要目标建立了一整套耕地保护制度。事实上，我们土地的功能——保发展和保耕地是并行的。2013年之后土地的发动机功能减弱，这对于耕地保护制度是一个重大信号。
上一阶段我国的土地关系主要是建设和保护的关系，处理的是快速工业化进程与城市扩张过程中，大规模的城市化和工业化带来的建设用地需求对耕地保护形成的冲击。下一个发展阶段的土地关系，将从处理生产和生活用地二者的平衡，转为处理生产、生活和生态的平衡。在发展阶段转换过程中，工业化和城市化对耕地保护的冲击力在下降，也就是生产性用地的需求在下降。
因此，生产性用地，也就是建设用地，在土地关系中的权重和位置会发生变化。相比之下，生态安全要往前移，这一点对未来国土可持续发展非常重要。耕地安全当然重要，但土地安全更关键。耕地安全是由粮食尤其是主粮安全引出的问题。保主粮数量、实现粮食安全的基础是耕地安全。下一阶段要在更大范围内改善耕地质量，减少土地污染，也就是解决土地安全问题。
由此，我国的土地治理方式要变化。上一轮发展中，为了保护耕地、避免大面积占地，设计了一套中国特色的用途管制方式。为了实现下一轮发展目标，治理方式必须加以改变。
一方面大面积占地需求在减少，另一方面计划管理方式的成本越来越高，有机会也有必要实现从计划管理方式向空间规划管制转变。真正让国土空间规划成为土地治理的主要方式。在空间规划和区域布局上做更加科学的设计，将规划管制真正落地，逐步由规划管制替代土地计划管理。
02
构建统一的土地权利体系
（一）土地权利安排是土地要素市场的基础。土地的权利界定是市场化的前提，如果没有清晰的土地权利界定，没有明确的权利安排，土地市场运行是要出问题的，甚至有可能出现伪市场化，这种市场化会造成很大的混乱。土地天然就是一种要素吗？土地怎样成为一种要素？这一点大家关注得不是很够。土地本身是作为一种物的存在，土地在发生行为和利用关系时才产生了权利界定需求，土地作为一种要素取决于土地权利的价值和可交易性。现在很多讨论在讲土地作为一种要素时忽略了两个重要的观念：没有土地的权利价值，土地就不是一种要素；土地的权利价值不可交易，土地就不是一种有价的要素，这是土地权利和要素市场的关系的两个前提。因此，要使土地作为一种要素，要讨论土地市场取决于土地作为一种权利的价值的存在，以及土地权利价值的可交易性。
（二）正确认识现实世界出现的大量土地问题源于权利问题。土地权利问题主要表现为三个方面：
第一，权利不清导致的市场化进程中的问题。近年来土地市场化中出现了大量问题，这些问题的各种表现林林总总。但是，市场化出现的这些问题源于在基础权利没有搞清楚的情况下，就盲目推进市场化。现在有一种倾向，市场化出现了问题就把它反过来归结为土地不能市场化，或者强调所谓土地的特殊性，土地就不能按市场化方式来配置。这里的根源就是土地进入市场时很多的土地权利安排本身就是混乱的。不注重土地权利的安排必然导致土地在市场化中出现问题。
第二，真实世界里出现行政权力过强介入土地市场化过程。土地作为一种要素一定是其权利价值的可交易，但是，我们现在土地进入市场时权利就不清，怎么能体现权利的价值？土地进入市场过程不是通过可交易方式实现，结果就导致通过行政权力形成的土地市场。
第三，土地主体权利受损，源于对作为土地权益的主体农民应该有什么样的权利认识不清，安排不清，就会导致市场化进程中受损最大的主体就是农民。当然，我们不能因为现实中出现的大量问题就质疑要不要土地市场化，也不要因为土地存在的一些特殊性就认为土地市场化要另搞一套。
（三）处理好土地功能与土地权利的关系。为了便于土地管理，我们将土地划成几大块，对每一类型的土地的功能做限定，这种限定实际上导致农民土地权利的残缺，权利受制于功能。比如，农地作为土地的一种类型，它的功能就是实现粮食安全，通过农地的类型划分和设定来保证粮食安全，其手段是实行耕地保护，这样农地本身的权利在实施中就出现了限制。尽管农地的权利安排赋予了土地的使用、收益转让的非常明晰的安排，但是，由于土地权利受制于功能，农地权利的实施就受到很大限制。宅基地存在更大问题。宅基地的功能定位是居住，这一定位实际上导致在制度和政策安排上长期以来没有把它作为一种财产，宅基地的权利安排设置一直滞后，宅基地的权利安排出现严重缺失，甚至不把它作为一种财产权制度安排。农村建设用地的问题更大。长期以来，建设和发展的主战场在城市。在土地用途管制下，乡村用地的建设功能定位缺失，比如它不能发展产业，城市化快速推进进程中农村产业更加单一，由此导致乡村建设用地权利赋予和利用权利的缺失。
（四）土地权利的体系性安排有待矫正。第一，对一块土地的初始基本权利没有做统一安排，在土地利用过程中，对不同类型的土地设置不同的功能和不同的权利安排，承包地、宅基地和建设用地不仅功能不一，各自的所有权、使用权、收益权和转让权安排也差异极大，三者之间的权利安排不在一个统一的权利体系下设置，整个土地权利设置缺乏成体系的安排。承包地、宅基地、建设用地的权利安排各搞一套，导致各类土地的权利设置割裂，导致市场上土地整体权利之间矛盾重生。
第二，不同类型土地的权能安排程度不一。以所有权为例，承包地的所有权体现为集体组织成员所有权的集合，集体经济组织对土地的权利是集体成员委托其行使的权利；宅基地则是一个集体组织所有权更强的权利安排，既表现为宅基地的分配，也表现为宅基地的管制；集体建设用地的所有权更体现为集体组织对土地更强的所有权和收益权的实现。
由于土地权利不成体系以及权利相互割裂，就会导致不同土地之间的功能转化困难。土地功能从一类地变成另一类地的转化困难，导致农村在统筹利用土地上的困难，进而导致整个社会管理成本高昂、导致权利保障缺失。统一的土地权利是形成高标准的土地市场经济的基础，几种不同类型的土地基于功能而非基于权利进入市场，导致土地市场化扭曲，市场配置效率低。因此，矫正土地权利的体系性安排缺失，这应该是中国下一步土地制度改革的重点。
03
改变土地作为增长发动机功能，告别“以地谋发展”模式
中国经济转型的最困难之处，一方面是如何从已经形成的以地谋发展模式转身。这套发展方式就像吃鸦片一样，沾上了就上瘾，且很难戒除。另一方面取决于提高生产率和创新驱动的新增长模式能否建立。
要真正告别以地谋发展模式，一是从中央层面明确不再以土地保发展功能，不再让土地参与宏观调控（即在经济冷时放地、经济热时控地），利用经济下行期土地需求下降的机遇取消土地指标年度管制，转向建设用地总规模和严格规划管制。
二是改变将土地作为发动机的角色，避免以此将经济增长速度人为拉高；阻止地方政府以土地低价招商引资，减少产能过剩和重复建设；改变地方政府卖地和圈地的制度安排和利益激励，减少城市边界无节制外扩和土地城镇化。
三是改革地方政府独家垄断土地市场格局，允许土地所有者在规划和用途管制下进入土地市场。四是改革地方政府以地融资机制，取消一些纯为了以地融资、没有任何现金流的土地融资，切断政府以地融资的机制。五是对已经形成的土地债务进行彻底清理，进行一次性处理。六是组建国有土地经营公司，保证政府通过经营获得一定量的政府收入；七是对不同功能土地、不同面积和套数住房征收差别性不动产税。
04
以用地结构优化促进结构改革
（一）减少基础设施和公共用地供地，缓冲依赖投资拉增长的惯性。经过近三十年的基础设施大规模投资以后，中国的基础设施投资高峰已过，不适宜为了保投资和保增长，继续加大基础设施投资，由此会加剧结构扭曲。大规模基础设施投资的占地以征地取得，不仅加大政府财政支出，也加大政府与被征地农民的冲突。另外，城市公共用地占比过高，这些用地被用于建大马路、大广场、大办公楼等形象工程，不仅占用大量资金，浪费土地，也导致城市宜居和发展用地被挤占。
（二）继续减少工业用地比例，改变地方政府土地园区化招商引资的发展方式。与国际经验相比，中国土地利用结构中，占比最高的是工业用地，尽管近几年有所下降，但占比还是过高，随着经济结构的优化，制造业的转型升级，工业用地供地量及占比下降还有很大空间，是下一程以工业用地配置促结构改革的主要方面。
（三）改变园区低价供地招商引资方式，促进园区转型升级。中国的园区工业化为中国成为世界制造工厂做出了历史性贡献，但是，由此也导致工业用地价格扭曲，企业因土地成本低占地过多，以及园区土地投机等弊端，这种弊端在近年来中西部地区表现尤为明显。必须改革目前政府以土地低价招商引资方式，对靠土地抵押进行园区超前基础设施建设的投资与税收平衡进行评估，压缩和整合绩效不佳的园区。
（四）增加房地产用地比例，改变住宅用地供地方式，抑制房地产市场泡沫化。总体上要增加住宅用地供地总量，提高住宅用地在建设用地中的比重。对投资性住房和居住性住房采取不同的供地方式，前者继续采取招拍挂方式，土地价格和住宅价格完全由市场配置；居住用地由政府配给，无论是产权房还是租赁房只能用于居住，与市场性住房通道阻断；在城中村和城边村开放集体建设用地市场，允许农民集体利用集体建设用地盖租赁房，实现农民工和部分低收入者的住有所居。
（五）建立建设用地结构优化的利益分享机制。现有产权拥有者的土地转化为居住、商业服务业以及容积率更高的用地，土地级差收入会大幅上升，应该根据级差收入生成原理，考虑城市更新和产业升级中的公共用地来源、资金需求和资金平衡，合理确定原产权拥有者的分享比例。
05
城乡互动的土地配置制度改革
城乡中国阶段的土地配置改革一方面要促进城市用地的高效配置助力城市转型升级，另一方面要通过土地配置制度改革实现乡村平等发展权。
（一）改革土地配置方式，实现乡村平等发展权。我国土地大规模扩张的城市化阶段已过，具备了按照公共利益、市场价补偿、程序公开透明原则改革征地制度的条件，减少强制低价征地对农民土地权益的损害恰逢其时。城市用地可以通过土地利用结构改革，减少工业用地和基础设施用地、加大存量用地制度创新来保障。城中村是城乡融合的重点区域，应加大城中村地区的土地制度创新，利用土地价值增值捕获实现城市更新中的资本平衡、公共土地的获得以及土地所有权利益，允许城中村农民集体利用集体土地直接提供租赁房，解决进城农民在城市的体面落脚和居住问题。在符合规划和用途管制前提下，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农建设，享有出租、转让、抵押集体建设用地的权利。
（二）改革规划制度，保障乡村发展空间。按照城乡融合的空间形态，在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地。根据乡村分化与集聚、人口流动趋势，以生态韧性为重点编制乡村振兴规划。
（三）实现农民城市权利，促进农民市民化。保障农二代城市居住权。鼓励大城市农民集体利用集体土地建立房屋租赁市场，城市保障性住房向外来务工人员及其家庭开放，降低农民工在城市落户门槛。落实农三代城市教育权。实现公办学校向随迁子女开放，放宽随迁子女在流入地参加高考限制，将“教育券”拓展到义务教育阶段公办学校。四是向城市市民开放乡村权利。允许外来人口在满足一定条件后，享有村庄的住房、土地、公共事务参与等权利。鼓励城市社会资本下乡，提升乡村人力资本质量。
06
农村土地制度改革与乡村振兴
（一）完善农地权利体系，促进农业转型。农业现代化是乡村振兴的基础。我国农业正处于历史转型期，农民对农地的经济依赖性下降，消费需求变化促进农业从数量农业向质量农业转变，农业发展方式已经向提高劳动生产率转变，农业的内涵、功能、要素组合、业态等呈现势不可当的变化，农地制度和经营制度变迁决定农业转型的成败。
明晰集体所有权。对于未到户集体资源进行全面确权，明确归属和利益分享机制，增强集体经济发展能力；推进清产核资、资产量化、确股到户的集体产权改革，确保集体资产保值增值。探索实行承包地股份合作制，在确保农户土地基本权利前提下，实行农地资源重组与配置。创新集体资源资产的集体经营、委托经营、合作经营等多种方式，保障集体成员按份共有集体资源资产经营收益。
承包经营权的分割与农户权利保障。顺应农民离土出村和农二代、农三代与土地及农业观念变化，在自愿前提下，实行农地承包权与经营权的分离，保障集体成员对承包地的按份占有权、收益权、地租权、转让权。实行获得城市户籍农民承包地有偿退出权和一定期限内的可赎回权。
经营权设权赋权。明确从农户承包经营权分割出的经营权的合法权利地位，双方议定的合约受法律保护，经营者享有所经营土地的耕作权、收益权、转让权、土壤改良补偿权、土地收益抵押权。
创新农业经营体系。在自愿、依法、有偿原则下推进土地流转。探索国家土地信托制度，进行闲置低效利用土地的收购、整理和发包。培育现代农业经营主体、服务主体、合作组织和市场主体，以农业经营规模适度规模化、服务规模化、区域种植规模化、市场化实现农业规模报酬。
（二）乡村振兴与宅基地制度改革。城乡中国阶段，乡村的分化还会加剧，部分乡村的复兴和大部分乡村的衰败总体来看是趋势使然。乡村振兴的公共政策是如何让有条件复兴的乡村能活得更好，让一些衰败的乡村相对体面，需要在振兴乡村战略背景下思考宅基地制度改革的内容和路径。
改革宅基地的无偿分配制度。宅基地的无偿分配导致村庄成员大量超占村庄用地甚至耕地，村庄无序扩张，可以考虑时点划断办法，对原占用宅基地的农户沿用无偿使用办法，对时点以后享有成员资格的集体成员，可以有偿获得集体所有宅基地使用权。
赋予农民宅基地财产权。目前的制度安排下，农民对宅基地只有占有权、使用权、居住权，没有出租权、收益权、转让权、抵押权和继承权。农民不能有偿退出，他占着让其废弃、闲置也不可能还回集体，大量农村房屋破败与村庄空心化与此有关；农民不能出租、收益、处置，他进城就少了一块可变现的资本，农民不能抵押、转让，宅基地就无法资本化，乡村投资资金无从解决，因此，必须赋予宅基地财产权，农民宅基地可以有偿退出，可出让、转让、交易，从事乡村相关产业。对外村人和外来资本的有序开放。没有外来人和外部资本进入就无法活村。
（三）宅基地权利与集体建设用地权利的同权。目前的土地权利中，尽管宅基地也属于集体建设用地，但是在权利内涵上，宅基地只能建设用于农民居住的房屋，没有出租、转让和抵押权，随着集体建设用地改革到位以后，两者的权利差异会更大。因此，在实行集体建设用地与国有土地同地同权的同时，也要实行农村宅基地与集体建设用地的同地同权。
乡村规划、管制和集体组织的权力。我国现行的宅基地管理在法理上是政府严格管制，但是面对如此多的乡村主体和农户，管理成本极其高昂，实施效力很差。城乡中国阶段的宅基地管制应该将村庄纳入国土空间规划范围，在村庄规划中，控制和锁定村庄宅基地总量，有关部门的宅基地管理就是总量和规划管制，村内宅基地如何使用和农户之间的宅基地处置交由村集体组织。
本文摘编自深圳创新发展研究院《2020中国改革报告》之农村改革篇，原文有删减。图片来源于网络。
作者刘守英系中国人民大学经济学院院长。
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