小河项目现状。
企石镇投资意向企业签约仪式。
空间，是制造业转型产业升级、经济高质量发展最重要的要素之一。
今年的省政府工作报告提出，东莞要立足实体经济，提升制造业能级，当好地级市高质量发展的“领头羊”。在“十四五”规划纲要中，东莞提出建设以科技创新为引领的全国先进制造之都的新目标。无论是加快重大项目落地速度，还是推进产业转型升级步伐，都要做好、做活土地这篇文章。
近年来，东莞围绕“拓空间”进行了一系列体制机制创新与实践探索，取得了显著的成效。迈入“十四五”新时期，面对经济和产业发展的巨大需求，东莞如何进一步破解土地瓶颈，全方位拓展优化城市发展空间，还需要继续用好改革“关键一招”，大力扭转多年来“市镇村组”四轮驱动的发展模式，强化市政府统筹主导权，为先进制造业提供连片充足、高品质低成本的产业空间，提高空间的利用效率与产出。
采写：南方日报记者 郭文君 见习记者 唐卓
摄影：南方日报记者 孙俊杰
从“宗地收储”转向“片区收储”
驾车行驶在中堂镇北海工业区，几幢正拔地而起的四五层高的现代厂房项目周围，是一大片建于上世纪八九十年代的低矮老旧厂房、仓库和工棚，二者形成了鲜明的对比。
改革开放40多年来，东莞通过“市镇村组”四轮驱动的发展模式，快速完成了城市化与工业化，但也导致了建设用地碎片化蔓延，并存在大量历史遗留问题。目前，全市的工业用地零散分布于超过2万个地块，面积小于75平方米的地块占比超过90%。
“东莞过去单兵作战，各镇各村都在招商办厂，给经济带来活力的同时，也导致了规划破碎，城市开发建设的效率不高。”东莞市“拓空间”总指挥部办公室副主任、市自然资源局副局长张汝春说，东莞面积比深圳大，但GDP只有深圳的三分之一、财税是深圳的六分之一，一部分原因要归咎于开发质效较低。
以土地收储整备的方式，破解土地零碎化、低效化，为重大项目、龙头项目提供土地要素支撑，对东莞的高质量发展来说至为关键。
“拓空间工作开展以来，改变了以往以单个项目为导向的做法，立足实现城市发展供给支撑，把土地先收储回来，建立全市‘一盘棋’引导收储落图落地，形成‘收管用’良性循环机制，希望达到一有项目就可以马上落地的目标。”市“拓空间”总指挥部办公室负责人说。
2019年、2020年两年，全市共收储土地超过2.5万亩。其中工业用地超过1万亩。2019年收储面积同比增长13%，2020年同比增长12%。通过土地收储向一批国家、省、市重大项目供地，促成了京东都市智能产业新城、天安数码、硅谷动力智能制造等一批重大项目落地。
在麻涌水乡大道与东环路交会路段旁，工地施工一片忙碌。这片昔日零星种植香蕉的荒地，将在数年内成为大湾区5G产业发展的新高地——东莞水乡平安信息科技港。
东莞市七大战略性新兴产业基地中的东莞数字经济融合发展产业基地、东莞水乡新能源产业基地选址水乡功能区。平安信息科技港正是水乡数字经济融合发展产业基地的重要组成部分，总用地面积约220亩，总投资人民币40亿元，将打造大湾区5G产业集群新高地。
今年，水乡功能区全面铺开总面积约2.5万亩的八大核心单元土地整备，按照“连片开发、单元平衡”的原则，由水乡管委会统筹主导土地整备、规划设计、基础设施建设和产业项目落地。按照规划，八大核心单元将打造成水乡八岛示范引擎，如麻涌站单元将打造“5G信息岛”、洪梅梅沙单元将打造“创意产业岛”。
传统开发模式中，市场主体往往“吃肉留骨头”，挑选面积小、成效快的项目，导致土地增值收益分配前后失衡、规划实施不可持续、大产业空间和大公共设施项目部署难落地等局面。水乡的探索实践是东莞土地收储思维由“宗地收储”转向“片区收储”，也是东莞重点强化市级规划引领作用，以功能区规划统筹改变各镇街“单打独斗”发展模式的生动体现。
中山大学教授林江认为，东莞强化市级统筹土地收储有其必要性。“东莞经济要实现高质量发展，离不开招引优质项目，许多优质项目都需要连片土地，没有市一级的力量难以完成跨镇街的土地整备工作。”林江建议，在强化市级统筹土地收储时，东莞要充分调动村组参与土地统筹的积极性，事先告知村集体统筹土地的用途，包括将建设怎样的产业，产业可能带来的经济效应，以确保村民能够理解和配合土地收储工作。
从“个体改造”转向“连片改造”
位于广深高速公路虎门出口的虎门镇大宁社区，原大板地工业园厂旧址上，一个全新的产业园正在加紧建设。曾几何时，始建于上世纪80年代的大板地工业园，以“村村点火、户户冒烟”的发展模式，为大宁社区改革开放后的腾飞之路奠定了基础。
“老厂房两三层的层高太矮了，有几家不错的制造企业来看过，但旧厂房并不符合他们的要求。”大宁社区党工委书记谭启棉盘算了一番，大板地工业园7万多平方米的厂房，空置面积达到4万多平方米，每平方租金不到6元，每月租金只有15万元，“土地产出效益太低了！”
在土地日益紧缺的今天，伴随产业体制、城市发展的日益变化，镇村级工业园存在的历史遗留问题多、权属复杂、利用率低等问题日渐暴露，还呈现“布局散、污染大、隐患多”等问题，已经很难满足集约高效的发展利用需求，逐渐成为城市发展的桎梏。
位于广深高速与莞惠城轨的十字交会处的道滘小河连片“工改工”项目工地上，旧厂房已经拆除，土地也已平整完毕。小河项目前身沥江围工业区建于上世纪90年代，共有7.2万平方米厂房，大多为一层的铁皮房，用地粗放，从事的也是鞋材、五金加工等落后、污染产业，年产值只有1800万元，权属人大多为私人老板。小河村委书记卢志明说，因为厂房品质不高，近几年好企业“引不进、留不住”，因为做大而离开的情况不是个别。
大板地工业园和沥江围的前世今生，正是东莞许多镇村传统工业园的缩影。目前，东莞土地开发强度逼近50%，农村集体土地则承载了东莞全市2/3的经济存量、2/3的工商企业。目前，东莞全市镇村工业园总面积52万亩。根据统计，一般产业平台的亩均产值和税收只有495万元和16万元，远低于市重大项目的产出。
“城市更新之于东莞发展之重、突围破困之急、转换动力之强前所未有。”当前增量土地利用难以为继，迫切需要以镇村工业园改造为突破口推动存量空间的二次开发，为东莞高质量发展腾挪空间。市自然资源局调研摸底统计，镇村工业园中有改造潜力的达38万亩，作为产业安排的25万亩。
东莞过去10年的城市更新，大多以个体项目为主，缺乏对周边区域的连片改造，造成城市道路交通、公共设施配套等跟不上产业发展的需要。这种碎片化用地问题也导致无法充分发挥集约用地的优势，存在土地资源潜在浪费。在新一轮城市更新中，东莞提出以村镇工业园区连片更新改造为重点，强化政府、国企的统筹力度，拓展优化产业用地空间，更好地承接大项目。
小河连片“工改工”项目，正是东莞首个采用市属国企土地整备模式实施的“工改工”项目，首期、二期用地面积达到600亩，由市属国有独资企业东实集团与道滘镇政府共同成立的东莞市旗胜投资发展有限公司实施土地整备开发与改造，打响了国有企业作为镇村工业园改造主体的头炮。未来，小河项目将依托道滘石墨烯新材料等产业基础和东实集团5G产业资源，打造为“大湾区5G智造赋能产业示范基地”，预计年产值将达到15亿元，税收可突破5000万元。
林江认为，从粗放型的发展模式转变为集约型的发展模式，对于土地也不仅是数量上的要求，对土地质量和周边的配套要求也越来越高，需要通过打造相关配套提升东莞土地质量，从而吸引更多优质项目落地。
今年，东莞将筛选一批重点优质项目、特别是连片“工改工”项目，纳入城市更新“头雁计划”，率先打造10个千亩以上产城融合示范片区，打造城市更新、“工改工”示范标杆，带动引领全市城市更新项目成规模、提品质。
从“单兵作战”到“利益共享”
长期以来，改造成本高、回收效益慢一直是镇村工业园改造的最大的拦路虎之一，直接降低了“工改工”对制造业市场的吸引力，尤其是导致村集体、村民产生畏难情绪。而在土地收储中，如何有效提升镇村参与统筹的积极性，也是推动收储工作的关键所在。
共享红利，成为破题的关键。东莞在土地收储整备工作中，找准土地收储整备问题症结，创新土地利益平衡机制，让市、镇、村三级共享改革红利，促进连片收储、连片供应、连片开发，着力构建市级主导、规划引领、多管齐下、利益共享、综合保障的土地收储整备新格局。
从松山湖高新区出发，约半小时车程，就能来到位于企石镇的松山湖东部工业园。东部工业园位于企石镇版图上最北端片区，是东莞目前具有现成较大连片土地资源的园区，但却因为土地收储难等种种原因“沉睡”了10年。
通过实施“基础补偿+增值共享”的激励措施，松山湖高新区收储东部工业园6520亩土地，于2020年动工建设，并面向全球招商，吸引了12个优质项目入驻，投资总金额54.3亿元，打破了过去久推不动的困局。按照这一收储模式，在规定补偿费用的基础上，增加土地入市增值收益，土地的产业产值越高，老百姓的分红收益越大，共同做大“蛋糕”，有效提升了镇村参与土地统筹的积极性。
目前，东部工业园启动区生活配套也将启动，通过“打造有温度的产业园区生活圈”，为今后发展高端产业打下良好的基础，同时以配套区建设带动辐射周边发展，让周边居民共享园区发展红利。
“我们在土地整备中突出‘让利’，将收益大部分留在镇村，着眼民生福祉。”水乡管委会城市更新局有关负责人介绍，管委会与属地镇按照比例进行土地纯收益分成，并约定出让收益一定比例用于单元内村庄活化整治，全面提升村庄人居环境品质，以此凝聚最大发展共识。
在镇村工业园改造中，为让各方主体对“工改工”项目“想改、能改、快改”，东莞探索通过降低用房贡献、降低公配负担、允许与“工改居商”地块捆绑实施平衡连片“工改工”改造成本、鼓励“工改工”提容增效、对“工改工”项目实施优惠地价、提高对“工改工”项目的财政奖补、税收奖励等一系列政策措施，全面激发市场“工改工”动力。
通过与村集体共享土地收益、降低对村集体开发主体准入认定、鼓励村集体以磋商交易方式引入产业运营商等措施，在改造过程中让村集体的利益得到充分保障，为村集体保留发展空间，实现利益共享，提高村集体招商运营水平，带动村集体经济转型升级。
工业投资项目用地调规慢、征地报批耗时长也是东莞用地的“痛点”。为了进一步提高供地效率，为重大项目落地“加速度”，东莞正在探索通过“标准地”改革传统颠覆供地模式。
在松山湖高新区和松山湖东部工业园，已经开始实施由容积率、固定资产投资强度等指标牵引的“标准地”改革供地方式，政府在供地时，就对固定资产投资强度、土地产出、亩产税收、单位增加值能耗、环境标准等指标都做出明确要求。企业对标拿地后，以“承诺制”代办“审批制”，对有关涉审事项作出承诺后，通过告知承诺便可直接开工，项目建成投产后按照法定条件和既定标准进行验收。
这一改革不但有利于减少企业投资项目开工前审批环节，缩短开工建设时间，还有利于政府筛选优势项目、实现精准招商，促进土地资源节约集约利用。
今年开始，东莞在60平方公里的全市七大战略性新兴产业基地内全面实行“标准地”改革。同时，东莞还以七大战略性新兴产业基地作为片区产业转型升级的核心，通过产业链的延伸链接，辐射带动周边5—10公里范围内的村镇工业园获取新的发展动能，提高用地效率和开发强度，成为集产、居、研、服多元功能于一体的新型空间载体。
■专家访谈
中山大学教授林江：
强化土地市级统筹以大项目推动经济转型升级
南方日报：您认为目前东莞土地瓶颈问题主要表现在哪些方面？与产业发展新格局、高质量发展存在哪些矛盾需要破除？
林江：目前东莞土地瓶颈问题主要表现为四个方面。其一，东莞依靠加工制造起家，近年来，尽管东莞在制造业转型升级方面取得了良好成绩，但是要在短期内通过转型升级释放出更多的空间和土地，依然存在难度。其二，由于历史遗留问题，东莞相当部分的土地属于传统意义上的农地。这些土地的使用并没有履行正规的法律手续，也无法从农地转为正式的工业或其他性质的用地。其三，大量土地属于农地性质，村集体以及村民对于土地的影响力巨大。如果村集体和村民的观念和思维无法与时俱进，也难以让更多的土地资源被释放出来。其四，从粗放型的发展模式转变为集约型的发展模式，对于土地不仅仅是数量上的要求，质量和周边的配套要求也越来越高，打造相关的配套需要付出更高的成本，从而制约了东莞土地质量的提升。
要对现状有所改变，东莞就需要从深层次矛盾着手解决土地瓶颈问题。政府要推动村集体、村民的观念与时俱进，还要进一步用好用活“三旧”改造等政策，也要出台更具吸引力的政策并激活市场的活力。
南方日报：东莞提出要强化市级统筹土地收储，您有哪些建议？
林江：东莞强化市级统筹土地收储，有其必要性。一方面，连片的土地比零碎的土地更有经济价值，便于招引大项目，促进东莞经济高质量转型发展。另一方面，要进行跨镇街的土地收储，必须依靠市级行政力量。
由于东莞大量土地掌握在村组集体手中，东莞强化市级统筹土地收储应该先和村集体进行良好沟通，确保村集体能够吃透市政府的政策，减少阻力；应事先告知村集体统筹土地的用途，包括将建设怎样的产业，产业可能带来的经济效应，以确保村民能够理解和配合土地收储工作。
南方日报：如何协调市镇村三级利益，调动村组参与土地统筹和城市更新的积极性？
林江：首先，是要说服村组参与土地统筹对村组的经济发展会带来怎样的益处。目前，我国正在大力实施乡村振兴战略，村组集体如何积极参与乡村振兴战略并在其中发挥重要作用是一项重要议题。事实上，东莞是市场经济比较发达的地区，村民对于土地统筹发展意义的认识程度较全国其他地区更高。
其次，需要将金融杠杆运用到村集体土地运营中来。这就需要把“三旧”改造项目与村组土地的资本运营结合起来，发挥资本对于土地资源价值的撬动和放大作用，从而增强村组和农民参与土地统筹的意愿。
东莞市、镇两级的财政机构应该积极参与村组集体土地统筹工作，发挥四两拨千斤的功效。如果有地方财政的参与，会吸引更多的民间资金参与村组集体的土地统筹项目。
南方日报：目前以市场主导的“工改工”如何避免房地产化、空置率高的问题？政府如何强化统筹推进连片“工改工”，更好地承接大项目？
林江：诚然，市场主导的“工改工”的核心是市场主导，如果地方经济无法维持可持续发展的态势，“工改工”难免会出现房地产化和空置率高等问题。解决这个问题的根本在于大力发展地方经济。
从统筹土地发展到统筹地方经济发展，政府强化统筹不是一句口号，而需要落到实处。政府应该更好地探索各种工具和手段，特别是要在村民自治的背景下，更好地发挥镇政府对于村组土地统筹的作用。强化统筹连片“工改工”来承接大项目，还需要政府提出的统筹意见言之有物、有针对性，而且有预期的效果。这需要政府事前做好大量的调查研究，并在此基础上提出统筹意见和建议。建议东莞镇街政府将聘请各类人才参与“工改工”工作提上重要的议事日程，从而提升基层社区的治理能力，并且形成基层社区综合治理的新东莞模式。