湖南出版投资控股集团有限公司 王艳
上世纪 90 年代，西方发达国家普遍采用的“政府绩效管理”理念被正式引入中国，近三十年来，“绩效管理”这一理念不断演变并逐步落地，已经成为各级政府常规的管理方式，对于加快转变政府职能、优化政府组织结构起到了积极的作用。党的十九大报告也提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。
2018年，湖南省委省政府以更好发挥绩效评估“指挥棒”目的，审议通过《湖南省市州重点工作绩效评估改革方案》，从改革考核理念、突出考核重点、精减考核指标、创新考核方法、改进考核作风等方面提出明确要求。
本文立足于湘西州地方政府绩效管理实践和发展历程，深刻剖析在绩效管理还存在的问题，在此基础上提出了深入探讨湘西州地方政府绩效管理的对策措施。
一、湘西州地方政府绩效管理现状分析
湘西州位于湖南省西北部，地处湘鄂黔渝四省市交界处。现辖7县1市，国土面积1.55万平方公里，总人口298万人，其中以土家族、苗族为主的少数民族占80%。湘西是习近平总书记精准扶贫重要论述的首倡地，是国家西部开发、国家承接产业转移示范区、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点地区，是湖南省唯一的少数民族自治州和扶贫攻坚主战场。2018年全州实现生产总值605.05亿元，增长6%。第一产业、第二产业、第三产业增加值占生产总值的比重分别为13.2%、28.4%、58.4%，城镇化率46.54%，截至2018年末，全州实有贫困人口10.6万人，未脱贫村236个。
（一）湘西州地方政府绩效管理主要做法
2010年初，正式成立湘西州党政领导班子和领导干部绩效考核与管理工作领导小组，在全州正式开展绩效考核工作。2014年，为整合规范各类考核考评，减轻各级各部门迎考迎评负担，成立州五个文明建设绩效考核管理工作领导小组，对全州开展五个文明建设绩效考核。2018年，成立湘西州五个文明建设绩效考核委员会，始终坚持州委对绩效考核工作的领导。
1、明确职能职责，实施分类考核
在州委州政府的统一领导下，州绩效考核委员会有三项工作职能：一是具体负责五个文明建设绩效考核管理日常工作；拟定五个文明建设绩效考核管理年度实施方案；提出年度考核指标体系建议方案，汇总指标调整申请审核；二是负责全州五个文明绩效考核。具体实施年终考评，提出考核结果、考核等次、奖惩方案建议。三是对绩效考核工作相关申诉和投诉进行调查处理。
根据管理权限和职责分工，湘西州对所有考核对象分级分类实行全员全过程工作绩效考核。一是单位分类。全州所有纳入考核单位分为县市、湘西经济开发区，党委（机构）部门，经济管理部门，社会发展部门，司法、执法监督部门，民主党派、群团组织，州人大常委会，州政协委室7个类别。二是干部按级别分类。一是单位正职：县市党委、人大、政府、政协正处级党政正职；湘西经济开发区和州直单位正处级党政正职；单位正职为州级领导的第一副职。二是其他正副处级领导干部：县市、湘西经济开发区和州直单位除正职外的其他正副处级领导干部。三是科级及以下人员:州直单位科级及以下人员。州直行政事业单位科级及以下工作人员或内设科室由本单位实施绩效考核管理。
2、围绕考核目标，精心设置指标
根据省委改革要求，实行县市区和州直单位两套框架体系：州委、州人民政府综合类考核项目原则上只设州五个文明建设绩效考核和州政府目标管理。针对县市共设置高质量发展、三大攻坚战、党的建设、社会稳定和安全生产、美丽湘西五项5项类别（见表一）。针对州直单位共设置职能指标、党的建设、公共责任3项类别，不超过16个具体考核内容（见表二）。
表一：2018年县市区五个文明建设绩效考核指标体系框架
表二： 2018年州直单位五个文明绩效和指标框架
资料来源：湘西州绩效考核委员会
3、完善考核制度，搭建管理平台
随着绩效考核实践的开展，先后出台了《湘西自治州党政领导班子和领导干部绩效考核与管理办法（试行）》（州办发〔2010〕2号）、《关于做好湘西自治州党政领导班子和领导干部绩效考核与管理工作的实施意见》（州办〔2010〕10号）、《湘西自治州五个文明建设绩效考核管理办法（试行）》的通知）（州办发〔2018〕16号）、《2018年湘西自治州五个文明建设绩效考核管理实施方案》（州办〔2018〕39号）、《关于做好2018年五个文明建设绩效考核日常管理工作的通知》（州绩办发〔2018〕4号），构建了以办法为纲领，以年度实施方案为指导，以年度考核指标为细则的制度体系。
借助“湘西自治州党政领导班子和领导干部绩效考核与管理平台”和“湘西自治州党政领导班子和领导干部网上民意测评系统”等信息化手段，把平时考核与年度考核、内部测评与外部评价、部门考核与人员考核统一起来，通过主管领导打分、考核组年终考核、单位干部职工民主测评、“两代表一委员”评议、群众和服务对象评议、下级组织评议等多种方法进行综合考评。
（二）湘西州地方政府绩效管理取得成效
制度体系建立以来，通过在坚持中完善、完善中创新、创新中发展，工作影响力不断扩大，制度认同度不断提高，“推动决策落实和激发队伍活力”两个根本性作用日益彰显。
1、综合实力不断增强，促进社会和谐稳定
“十二五”以来，湘西州综合经济实力大幅度跃升。全州生产总值保持中高速增长，年均增长8.7 %。全州人均GDP从2010年的11991元增加到2015年的19488元，增长62.5%，年均增长7.4%；人均居民存款从2010年的17521元增加到2015年的32852元，增长87.5%，年均增长13.4%。城乡居民实惠不断增加，全州城镇居民人均可支配收入19267元，年均增长9.4%；农村居民人均可支配收入6648元，年均增长13.6%。
2、改进工作作风，促进建设服务型政府
绩效评估的过程，变成了不断回应群众诉求与期待，不断改进工作的过程。为加强政务公开政务服务绩效考核工作，2010年湘西自治州人民政府就制定了《湘西自治州政务公开考核办法》，不断加强教育、卫生、供水、供电、供气等与民生关系密切的公共企事业单位信息公开，重点公开了与人民群众生活密切相关的服务承诺、办事项目、办事依据、办事程序、办事结果、收费标准、监督渠道等信息。
2019年，在办好省定13件重点民生实事的基础上，将围绕全州基础设施、产业发展、政策保障、公共服务、文化医疗惠民帮扶等5个领域，做好5大类20项民生实事。
3、提高行政效能，促进行政体制改革
湖南省委、省政府下达给湘西州的绩效评估指标共4类18项。2018年中旬，共有9项指标全面完成任务，分别是财政收入、重点民生实事、意识形态工作责任制、统一战线、党管武装（军民融合）、社会治安综合治理、信访维稳、基层组织、领导班子建设和人才工作、全面从严治党。其余9项指标进展顺利（待相关部门发布最终数据），分别是地区生产总值、产业投资、研发投入、技术创新、城乡居民收入、防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治、安全生产（含防汛、森林防火）。
二、湘西州地方政府绩效管理存在的主要问题
虽然湘西州地方政府绩效管理取得了不错的成绩，但是由于实践探索时间较短，也还存在一些问题和不足。
（一）绩效管理价值理念不够清晰
政府绩效管理的价值理念对绩效管理的发展方向具有决定作用，在实践中，不少干部仍然将绩效管理看作是传统模式下对于行政效率的测量和对于干部政绩的考核、评奖评优的工具和解决干部经济待遇的手段，并没有将把绩效管理视为提高政府绩效和实现政府目标的有效措施。
（二）绩效管理公众参与不够充分
当前各地的政府绩效管理，多是上级机关对下级机关或专业职能部门对同级机关的测评和监督，主要处于政府自我评价状态，缺乏社会公众对政府的评价和对后续绩效管理过程的实质性参与。在政府实施绩效管理的整个工作过程中，社会公众本是参与主体，在确定绩效目标之初，就应该多广泛的听取社会公众的意见和建议，同时社会公众参与方式手段单一。
（三）绩效管理指标体系不够健全
评价缺乏科学体系。各类绩效考核过于偏重一个地区、一个班子或一个阶段性的工作，没有突出领导干部这一考核主体。对各部门考核的统筹力度不够，造成各自为政、权重设置不当，有的带有明显的主观因素，使考核结果偏离客观、科学的轨道。
指标设置不合理，仍有部分指标设置虚化，难以量化考核，个别指标分值权重过高，不够科学合理，需要围绕中央及省州重大决策，兼顾州情实际不断调整完善。目标任务缺乏激励性和可考性；对定性指标与定量指标的比重设置还有问题。
考核管理过程不完整。部分数据采集责任部门平时不认真督促管理，只是依靠年终扣分规避转移责任。同时，当前绩效考核对互联网平台和大数据运用程度不够。
（四）绩效管理配套机制不够完善
地方政府更多的关注点放在绩效评估的实施，投入大量人力物力进行绩效测评，但是不重视评估结果的运用，使政府绩效评估与后续管理脱节现象严重。
三、推进湘西州地方政府绩效管理的对策研究
本着既遵循省委的有关精神和要求，又要体现湘西州的特色。借鉴各地领导班子和领导干部考评工作的经验，要做好绩效管理工作，需要重点做好以下四个方面工作。
（一）创新地方政府绩效管理理念
习近平总书记曾多次指出“为什么人、靠什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”政府要转变政府绩效管理的理念，具体做法有：第一，把以人民为中心的发展思想贯穿到绩效管理的全过程，各级公职人员将工作重点转移到“发现问题”、“分析问题”、“解决问题”的过程上，进而真正达到让人民满意的政府绩效管理。第二，提高公民参与渠道的深度和广度。通过多种方式如问卷调查、答题回访、听证会、座谈会、访谈会等等，多种渠道如电视、报纸、杂志、自媒体、APP宣传绩效管理的重要性，提高公众对它的认识，政务信息公开透明。最后，应继续简化行政程序，重视行政质量，进一步完善行政审批制度改革、简政放权，注重效率的同时兼顾公共服务的质量和效益。
（二）健全地方政府绩效评价体系
绩效管理成功的关键在于要建立科学、客观、真实、全面、有效的绩效评价体系。
1、建立多元评估主体
“社会本位”评估是指以社会公众和专业化第三方机构为主体的评估，实质是一种政府外部评估。首先要一定要将社会公民、团体、单位等等都纳入到设计主体中。对于不同社会层面提出的政府需要，按照实际情况进行指标体系内容的界定，这是政府机构在设计中的主要职能。其次继续发挥“社会本位”评估主体的作用。政府外部评估因为独立于政府外而存在，在专业性、技术性和政策敏感度等方面也是有更多发言权，评价更客观、专业。最后，要鼓励相关的专家参与到地方政府绩效管理实践当中来。建议地方政府邀请省内甚至国内知名公共管理专家团队参与整个绩效管理工作。
2、科学设置评估指标
一是在选择评价指标的时候，要结合现阶段的发展实际与目标，统筹考虑经济、政治、文化、生态、社会等多个方面，坚持绩效考核指标体系设定“紧盯决策、突出重点”的理念，对纳入绩效考核的指标进行必要性研究，对部门日常职能工作坚决清理退出，将考核分值集中到高质量发展中。同时，结合比如《湘南湘西承接产业转移示范区总体方案》等重要文件精神，及时将相关指标纳入考核，侧重分值权重，充分发挥绩效考核“指挥棒”作用。二要突出部门特色。围绕决胜脱贫攻坚，加快建成美丽开放幸福新湘西总体目标，探索考核指标差异化设置。对于州直单位考核中，继续试行完善激励性指标制度，鼓励州直单位创新特色亮点工作；对县市考核中，根据不同县市的功能定位和发展方向，实行差异化指标设置和考核，避免千篇一律，鼓励县市区结合自身特点和发展重点，创造性的开展工作，走既符合自身实际又互补互利的发展道路。三是构建分层次差异化的评价体系。主要有：针对评价领导班子和领导干部履行职责、完成任务、能力素质的总体评价；针对每一个被考核对象对照领导干部总体评价的差异程度的差异化评价；针对各人素质中显著长处和短处的素质评价。
3、推行多样评价方式
政府要积极向公众宣传绩效考核管理的必要性、重要性，利用政务网、网络在线问政、政务服务热线以及行政大厅等线上线下沟通渠道，通过问卷调查、现场采访、意见箱等方式了解公民对政府服务的意见与建议以及需要改进的内容等。在评价方式上，根据评价主体的多元化而相应地采取内部评价法和外部评价法相结合的方式，包括自上而下和自下而上的评估法、横向评估法、专项评估法、问卷调查法、访谈法等；另一方面，目前世界各国政府普遍采用的一种方法即采取定性与定量相结合的评价方式，除此之外，还可以加大信息技术在绩效考核管理的作用，创建与完善信息管理系统、绩效数据库，研发绩效分析软件等等。
（三）完善地方政府绩效法制建设
首先，通过立法来推动地方政府绩效管理走向法制化的轨道。完善政府绩效管理的立法有利于政府积极开展绩效管理工作，法律可以规定政府绩效管理的目标、任务和原则，也能使政府开展的绩效管理有明确的法律依据和制度保障，实现政府绩效管理的有序发展。
第二，制度建设是实施绩效管理的一个有力保障。应推进绩效评估和绩效管理的有机融合，加强评估结果的运用和对政府体系的优化。建立规范协调机制，定期组织相关部门研究指标设置、日常调度、问题协调、考核检收等工作，确保任务一致、步调统一。
第三，绩效评估工作需要一支业务精、素质高的队伍。一是在人员配置上专业化。二是通过到绩效工作先进地区取经，全面提升绩效队伍的绩效理念、业务素养和管理能力。同时建立绩效专家库，从全州相关部门选拔入库专家，组织或抽选专家参与绩效考核指标设立、制度完善、交叉评比等相关工作。三是和高等院校、社会专业团体合作，将其作为课题进行研究，为政府提供专业性的意见。
（四）强化地方政府绩效结果运用
在整个绩效评估体系中，预先设定的绩效指标总是会存在一定的差异。评估结果就可以起到收集和反馈信息的作用，从而达到提高行政效率、改进政府服务等目的。
1、要建立绩效预警与综合反馈机制
在年度考核结束后，一方面要求各单位就考核结果写出自评材料，提出自身整改意见，一方面由绩效考核委员会针对各有关部门全面分析年度考核结果，分类别、分单位形成绩效综合报告，帮助被考核单位总结经验、诊断问题、分析原因，明确下一年度的努力方向。
2、要建立跟踪问效和整改落实机制
对考核中反映出来的突出问题和群众普遍关注的热点难点问题进行归纳整理，提出书面意见建议向分管领导汇报，并纳入相关部门下一年度的工作目标，做好“去年事后”与“明年事前”的对接工作。进一步加大重点问题、突出问题的跟踪管理，督促责任部门落实整改责任、强化整改措施、明确整改时限、确保整改实效。
3、要建立干部能“下”的刚性机制
绩效考核不仅要有正向激励机制，也要充分运用其问责机制。以推进干部能上能下为重点，研究探索干部提拔、留任、交流和降免职的量化依据，对在实绩考核中发现无特殊情况而未能完成届中、届期、年度发展指标的，对在群众满意度测评中评价较低的，视具体情况，采取相应的组织措施予以调整。对不按科学发展观要求办事，搞形式主义和形象工程、片面追求经济增长、造成不良影响的，对在节能减排、环境保护、社会稳定、安全生产等方面发生严重问题的，实行问责制并进行诫勉谈话和严肃惩戒，必要时实行组织调整。
来源：红网
作者：王艳
编辑：杨姝
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