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别总盯着农民的“地”

《中华人民共和国乡村振兴促进法》,自2021年6月1日起施行。

2月25日,国家主席习近平在全国脱贫攻坚表彰大会上庄重宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利,并强调乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的重大任务。

脱贫攻坚如期收官,25日当天下午16时,北京市朝阳区太阳宫北街1号,国家乡村振兴局牌子正式挂出。此前,“国务院扶贫开发领导小组办公室”牌子已经摘下。

从脱贫攻坚到乡村振兴,两者关系为何?乡村振兴究竟要振兴什么?当前乡村振兴需要警惕什么?为此,本文采访了武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文。

本文转载自微信公众号“观察者网”(ID:guanchacn),原文首发于2021年6月1日,原标题为《乡村振兴,不要只盯着宅基地》,不代表瞭望智库观点。

观察者网:从社会大背景来看,这两年乡村话题的热度很高,乡村振兴,宅基地流动,土地法修改,包括2020年提出的要素市场改革等等。当然,这些话题都逃不过土地问题。过去在探讨这些话题时,除了乡村角度,也请教了城市学方面的学者,他们会从“人地钱”三个层面阐述,不知这三个层面在分析乡村问题中是否行得通,比如农民,土地,乡村振兴资金?那么乡村振兴资金怎么来?外界常说农村资源浪费/闲置,判断标准是什么,如何扩大资源利用与收益?

吕德文:我先从后面回答起。现在中央有关部门在制定乡村振兴战略的实施方案,有些方面要立法,还有很多配套政策。初步测算,要落实乡村振兴战略规划今后5年的重点任务,大约需要投资7万亿元以上。筹措这些资金,仅仅依靠国家财政补贴,肯定是不够的。社会参与支持,也只能是一个补充。资金的主要来源,还是依靠地方政府融资。而地方融资唯一的依托就是土地。所有人打的主意都是土地,要是能把农村土地盘活,就可以变现。

各地在制定乡村振兴规划时,都涉及几十、上百个目标。所有方面都要花钱,唯有土地是挣钱的。因此,几乎所有规划目标的实现都建立在土地改革成功的基础上——比如对建设用地指标增减挂钩、宅基地入市等政策寄予厚望。但是,这不符合规律。当你发现一个政策体系中的所有政策,都建立在其中某一项政策成功的基础之上,那意味着即便政策本身是好的,这一个特别强大的政策也会被压死。何况,从目前来看,指望农村土地来钱,实在是天方夜谭。

当前乡村振兴的设计体系或方法论,从一开始就出现问题,将所有工作都建立在把土地盘活变强的基础之上。要是能盘活也可以,但有几个问题,第一能不能盘活,第二能盘活到什么程度?其他大部分投资都是刚性的,花钱实打实,所有的基础设施建设和公共服务供给,均有刚性支出的特征。盘活土地这件事,却没一个准;即便盘活,也多是一锤子买卖,以后如何维系?

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关于人、地、钱这三个因素,我觉得宽泛地讲都没问题,关键在于人、地、钱三者是以哪个为核心,是以人为中心,还是以地为中心,还是以钱为中心?

当前所有乡村振兴的设计体系里面,几乎都是以地为中心,所有政策都建立在土地之上,而且说白了就是宅基地。因为农地政策已经很明确了,基本农田保护动不了,所以能想着的就是宅基地。但是宅基地能够产生的市场容量其实很小,乡村振兴规划、政策体系设计及其想象,如果都建立这个特别脆弱的基础之上,才是最大的问题。

在此,我先不评论宅基地入市改革有没有合理性、能不能成功,对乡村振兴而言,这可能是其次的,更重要的是,希望靠土地生钱来搞乡村振兴,很有可能南辕北辙。

我们现在以土地为中心,会是一个麻烦。这在城市建设中都会出问题,何况是农村?一些城市严重依赖于土地财政,高度依靠房地产,城市发展就不会健康,迟早会崩。所以,良好的城市发展都不是以土地为中心,或者说看上去是以土地为中心,但实际上是以产业为中心,也就是以钱为中心。搞土地是为了发展产业,而不是用来盖房子;而以土地为中心,就是拿来盖房子、卖地皮。土地只是一个表象,背后的钱用来如何发展产业,收税,发展经济,这才是核心。

土地本身不是个问题,土地是一个客观存在的东西,哪个地方缺地?其实都不缺,连寸土寸金的一线城市都不缺。缺地只是表象,是因为我们有土地用途管制,是指标造成的一种假象。因此,宅基地能不能生钱也是建立在这个基础之上。

为什么有些地方的人觉得宅基地很值钱?比如浙江,为什么?因为这些地方的农村已经城市化,事实上已经和城市连成一片,当地老百姓大多收入丰裕。某种意义上这些地方不属于农村,宅基地性质改变了。农村宅基地不是服务于农业生产和农民生活,而是服务于工业生产和城市生活。在制度上,农民使用的仍旧是宅基地,但随着当地城镇化,附着在宅基地上的价值,不再是农业产值,而是工业和服务业的产值。也就是说,哪怕这个地方不种田,也不盖什么东西,但因为城市化了,假如按平均亩产来算,就可以达到这么多产值。

反过来,一个偏远的纯农业性地区,甚至是不适合人类居住的深度贫困地区,也要把宅基地要变成钱,就有点扯,土地能卖给谁?凭什么值那么多钱?

吊诡的是,恰恰是那些广大的城市化水平不高的中西部地区,最需要乡村振兴,而这些地方的土地没法生钱,因为土地上没有产业。可见,是不是宅基地不是根本问题,就像没有开发的土地一样,不是说这属于建设用地就值钱了,上海的建设用地跟农村的建设用地不是一回事。建设用地只是法律上认为它是,只是一个词,仅此而已。关键要看区位因素,这是客观情况,毕竟土地不可移动。

去年大家热议的山东合村并居,就是一个教训。当地误以为把土地指标腾出来,就可以变钱,就可以搞成乡村振兴。我觉得,今年全国全面实施乡村振兴战略,各地都要充分警惕以土地为中心的乡村振兴。

观察者网:是的,当时还讨论到建设用地指标用来异地交易。

吕德文:首先,现在的政策原则上不允许建设用地指标跨区域交易,开了一些口子,但非常小,比如“三区三州”深度贫困地区,土地指标可以卖给北京、上海等发达地区。并且,土地指标跨区域交易,本质上相当于发达地区对口支援落后地区,指标只是一个杠杆而已。概言之,这种意义上的土地指标交易价格,只是政策规划的结果,并不存在一个实质意义上的“市场”。

比如,某地要建一个大厂,缺建设用地指标,完全可以按照国土部门的土地规划进行,不够就向有关部门协调解决,不需要去向别的地方“买”指标。这是一个规划的结果,不是通过客观竞争产生的,所以这个土地上的价格是虚幻的。比如,普通农村地区一亩土地值20万、30万乃至50万,恐怕是虚高的,倒是当地人按照农作物产值计算出来的约定俗成的交易价格,3万、5万,也许是真的。

某些地方确实存在私下的土地交易,也有较高的约定价格,这和城市化、工业化水平有关。比如浙江一些农村地区的土地价格确实是市场结果,这些地方小手工业经济蓬勃发展,出现了前店后厂模式,农民只要有一点土地,就可以在家中放几台机器从事生产。某种意义上,这个地方的土地既不是种田的,也不全是居住的,而是从事工业生产的,土地价格较高是工业产值附着其中的结果。前几年浙江搞拆迁,民间反弹很厉害,是因为它拆的不是房子,而是房子后面的工厂,所以拆的就是钱、是产业。

反之,在别的地方搞拆迁,如果不是市场经济发展的自然结果,而是人为地贴一个标签说这里值30万,拆了也是白拆。有些地方错就错在这里,他们总把本地农民房子错比成大城市市郊和东部发达地区农村的房子,以为土地很值钱。但事实上,拆农民房子,除了折腾,搞得天怒人怨,没什么好处。

我这几年在各地基层调研,发现很多地方都热衷于拆农民的旧房子,以禁养的名义拆猪舍,有些地方甚至还挖农民的祖坟,打的旗号都很好听——美丽乡村、移风易俗、人居环境治理之类的,但真正的动机,恐怕还是为了土地指标。

我觉得这本来应该是常识,但是不知道怎么回事现在是越搅越混。只要回归到问题源头,就是很简单的一件事,人、地、钱是分不开的,孤立地看,人、地、钱都重要或者说都不重要,背后的产业才是关键。

江西余江县春涛镇洋源村邓家村小组拆除“空心房”后村庄一角

接下来,再来讨论乡村振兴,究竟要振兴什么?

其实,“振兴”这个词并不是那么贴切,但乡村振兴里有一个内容,叫“乡村建设行动”,包括之前的新农村建设、美丽乡村建设,我觉得更合适一些。“振兴”作为一个目标和战略是可以的,但就现阶段而言,容易让人误解。就现在的试点做法,人们似乎都觉得乡村是充满各种市场机会的地方,甚至可以振兴得比城里还好,这都是不切实际的,既不符合规律,也不符合一个正常社会的形态。

乡村建设的说法比较适当,类似之前搞新农村建设、美丽乡村建设,也都靠财政投钱。政府把基础设施做好,道路、水渠、网络、广场、办公楼都修好,这叫乡村建设,不叫振兴。在这个意义上,当前乡村振兴的任务是让三农成为“压舱石”,补短板、夯基础,而不是把它建设成世外桃源。

就当前中国发展实际而言,城市仍然是发展龙头,也是大多数人的机遇所在,快速城市化还有一段时期。相应的,农村是稳定期,为快速城市化提供支撑。有学者主张大城市化战略,这符合一定的经济规律,某种程度上是正确的。

今年一号文件专门提及县域城镇化,它是在振兴乡村的意义上提的,而不是在城市发展的意义上提的。我个人的理解是,指望全国每个县都有较高水平的城市化,恨不得都把县城建设得像中心城市,既不经济,也无必要。县域城镇化,主要是服务于乡村功能的发挥,让农民哪怕是居住在农村,也能获得较好的公共服务,也能顺利地与外面的大市场对接。

总体上,当前的农村处于衰弱的历史进程中。农村能赚什么钱?搞农业产业,但农业是利润非常低的一个产业,搞农业振兴不了乡村。搞第三产业,导致每地都寄希望于乡村旅游,但了解情况的都知道,乡村旅游的市场实在有限。一些有区位优势的地方,还是可以发展第二产业,建工业园区。但这个规模也极其有限,能够补贴一下地方财政就不错了。

乡村振兴应该是以城市发展,尤其是高科技产业的提升作为前提的。以城市发展为龙头,再通过税收、财政政策流动到农村去搞乡村建设,这才是正确途径。但现在各地好像太积极了,铺的摊子无比巨大。就我的调研观察,“独山不独”,很多地方领导都在想尽办法经营县城,大搞建设,由此留下巨额债务。

脱贫攻坚已经结束,各地接下来都想着怎么搞乡村振兴。这种想做事、急着做事的心情,我都可以理解。但从国家层面上看,如果乡村振兴的方法论和具体路径还没讨论清楚,各地就急于下手实施,未必是好事。

对当前中国农村来讲,还是要脚踏实地,实事求是。当地有多少能力,就做多少事,千万不要“大跃进”;想一口气吃成胖子,搞成一个什么样板,我觉得不现实也没必要。

广大中西部地区有一个令人担忧的现象,大量投入(无论是脱贫攻坚还是乡村振兴)都是依靠融资,而不是财政收入。这些地方为了短期政策目标,砸了大量的钱建设农村,并且这些都是纯投入,几乎不产出回报。不少地方制定的规划大同小异,所有人都在打土地的主意,用土地做抵押,一级一级地融钱,越融越乱;本来当地的财政收入一年不到10个亿,结果融出个三四百亿,把以后几十年的税收都算进去也还不起。

但基层常常抱有这种想法,融资融的是银行的钱,银行的钱也是国家的钱。我访谈过一些地方领导,其心态很有意思,地方政府融了资,都没人会想着还的,跟贫困户拿银行贷款是一样的心态——钱是借了,但我已经吃了用了,能怎么办?一些地方领导也是如此,融了巨额资金投入基础设施建设,只要没有贪污,资金使用规范,就没什么心理负担。但事实上,很多基建本身没有必要,连老百姓都产生了错觉——“国家真有钱”,浪费巨大。

这几年在各地调研,我还观察到一个很有意思的现象。即便在最贫困的地方,乡镇、县城都要建湿地公园之类的,每个村里都要建花园。某县投入7个多亿搞了个湿地公园,每年维护就要花几千万,只靠一个县里的财政收入,怎么弄?很多村庄本来就是山村,自然生态很好,建个花园,老百姓都觉得奇怪,维护成本又高——没过多久就杂草丛生。某个平原县,县政府非要规定,每个村都要造林搞景观,导致村委会叫苦不迭,还得向村民租田造林。这几年因为脱贫攻坚和乡村振兴,很多村庄新增了不少村级债务,这是特别危险的。

总之,我们要理性看待乡村振兴。客观来说,按人均算,中国真的还是一个发展中国家,这不是我们谦虚,而是现实。我们提出建成社会主义现代化国家,还有15年时间。有限的财政资源要投入到更加经济有效的领域里面去。至少现阶段,并不具备充足的条件实现乡村振兴。

我个人理解,全面实施乡村振兴,指的是为实现乡村振兴准备条件,而不是现在就去实现乡村振兴,把乡村振兴的目标蓝图落地。

观察者网:确实您提到宅基地的问题,比如在浙江,因为土地附加产值高了,所以值钱,才有流动的前提条件,但中西部并非如此。再比如,前几年新农村建设、美丽乡村建设,浙江的一些农村已经动迁过,允许搬迁后造两三层楼的农民房,但这几年开始试图推动“农民上楼”,就非常艰难。如果是农民房,即使自己家里不种田不做家庭手工业,也可以出租,每年租金算是一笔相对稳定的收入,但高层公寓就没有这种“红利”。所以无论宅基地值钱与否,真正要流动起来还是非常困难的。

吕德文:浙江真正推动“三改一拆”的时候,有些地方也推不下去。我去一些地方调研过,有些地方补偿标准很高的,当地财政也受不了。浙江有些地方要价高,是因为客观上就值那么多钱,很简单的道理。因此,当地的政策,大多是以“拆违”的方法开展,是不补偿的,或者补偿很少。

观察者网:那是否可以这样讲,无论当地发展如何,这些做法涉及土地制度改革问题,而要推动这一改革,成本、风险很大?

吕德文:并不是成本问题,而是一开始的方向就错了。土地制度本身不是问题,但现在所有人都聚焦到这个问题上。我说土地制度根本不是问题,就是指没有必要在土地上动脑筋。土地就是一项自然资源,在城市用来盖房子发展产业,在农村用来种粮食,土地的产出都是依靠劳动,想不劳而获,对国家来说是不可能的,对个人也是不道德的。

现在很多人的逻辑就是不劳而获的逻辑,老百姓也是如此,宅基地一流动就可以拿到多少补偿,导致陷入一个莫名其妙的集体幻想中,都以为土地很值钱。但其实土地之所以能够值钱,是因为你在土地上投入生产。

所以,我觉得土地制度改革成为一个热点,本身就是一个很大的问题。我们应该动的脑筋是把经济发展起来,我们国家的产业发展被别人卡脖子,要想尽办法把产业搞上去,我们和全世界做生意,大家有活干有钱赚,赚了钱再来建设乡村。目前,农村的主要功能还是一个压舱石的作用,保证国家的粮食安全、让弱势农民有退路、为应对不可测的风险储存空间,而压舱石作用的发挥,恰恰要避免折腾土地。这才是正常的逻辑。

观察者网:您这几年写了不少文章谈乡村根基被破坏,有一个疑问是文中的乡村根基指什么?现在从中央到地方、政府到民间都在倡导城乡融合,究竟怎么融合、什么才算融合,这是一个正在发展中的过程,那么根基破坏本身是否也是一种城乡关系的一种重塑?

吕德文:这里面包含了几个层面的意思。第一,城乡正在融合发展过程中,但还没有完全融合。从学理和历史规律来讲,现代性能使国家和社会变得更加美好,但是现代化的过程却是非常危险的。我们也正在面临这个悖论。

举个例子,过去,我们的生活习惯是量入为出。赚得少,花得就少,尽可能储蓄多一些,以备将来的不时之需。有了这种稳定性、安全感,人们的行为就不会那么激进。但如今的年轻一代,他们的生活环境发生了巨大变化,基本物质生活条件有保障,并没有多大的风险意识。社会上已经制造出来的生活方式,哪怕条件不够,也得过上。某种意义上,超前消费已经不是个人选择,而是生活必需品。

比如,现在农村为什么结婚有高价彩礼?高价彩礼的背后其实就是父代把金钱通过彩礼的方式转移给子代。年轻夫妇要过上一种高品质、不同于上一代人的生活,要房子、车子,高消费。但两个年轻人可能什么积蓄都没有,连维持基本的生存都有问题。

过去有个说法,叫“成家立业”,成了家,就要“立门户”,基本上就可以自己过自己的日子了。现如今,部分年轻人成家了,也无法真正“立门户”,还得啃老。所以,高价彩礼更本质的其实是代际关系问题,是生活方式转型问题;嫁妆和彩礼,都是财富转移机制,高价彩礼是用来支撑这种虚幻的、实际上自己并没有能力过的现代生活。

城市年轻白领也是如此。在上海,大部分年轻人月收入一两万块,租房子几千块,也剩不了多少钱,这些预留用来过一下大上海的洋气生活,就没了。我跟上海的朋友聊起不同年龄段的人的生活方式,觉得很有意思。过去,上海也有很多大排档,年龄大一点的人,夜生活吃大排档就蛮好。如今,多数年轻人的夜生活是逛酒吧。大排档和酒吧,代表的是两种不同的生活方式,当然也是不同的消费理念。当下社会在宣扬消费主义,制造某类生活方式,不这样生活似乎就不会过日子了。

钱不够了,怎么办?那就贷款。所以网贷、互联网金融会如此发达。我最近看到某电商广告很有趣,以前家里小孩过生日有钱就买个蛋糕,没钱就炒两个鸡蛋,我小时候过生日,我妈就说多吃一碗饭,连鸡蛋都没有。但现在的网贷广告告诉你,一定要给小孩买一个蛋糕,这才像一个父亲;一定要让你的母亲坐上头等舱,才是尽孝;一定要给太太买礼物,才是爱她。

借贷广告视频截图

在过去的生活逻辑中,我们整个国家都有乡土性,在一个比较稳定的社会形态中,这些都是你有能力再去获得的东西,不是必需品,不涉及生存问题,而是消遣性物品。但在消费主义逻辑之下,这些消遣就是每个人的必需品。年轻人非得有车,不管是在农村还是城里的,打工还是无业,没有车,好像就抬不起头,觉得浑身不自在。我回老家就骑个摩托车,很自在,但要是让我的侄子辈骑辆摩托车,他们就觉得不对劲。这和经济条件没关系,是生活方式、行为逻辑、价值理念发生改变。

乡村是一个根基,背后有什么意思?乡村作为一个居所,甚至生产场所,或许都不甚重要,但乡村的文化和社会意义很重要,它代表了稳定、踏实,有叶落归根的意涵。

这是乡土社会运转千百年以来形成的一套合理的生活方式和行为方式,以其为支撑的社会会更加稳定。有时候,我们会发现在乡土社会被规训成长的人,在现代社会中会非常谨慎,应对危机也会比较强。老一辈的人,居安思危的观念非常强,这其实是乡土社会规训的结果。

但今天的年轻人,这类概念很淡薄了,金融资本、商业资本的逻辑殖民了生活世界,而资本是冒险的,天然不喜欢安定。中国的互联网发展太厉害了,也是一把双刃剑,一旦坏的资本逻辑或价值观通过新技术渗透到社会,就会改造全社会。

乡村本身已经被瓦解得支离破碎,但我们确实仍拥有这样一个空间,这一点很重要。比如,贺雪峰老师主要从退路的角度来论证乡村根基,土地荒着就荒着,说明中国粮食安全没问题,不要瞎折腾它,为什么要把它变现?房子稍微破一点就破一点,为什么一定要去拆?农民工有宅基地、有个破房子在农村,哪天不想在城里生活工作了,有点积蓄了,回去修一下还能住。贺雪峰老师是从城市化过程中的风险应对角度来论证乡村的根无比重要。

社会巨变不可逆转,但至少我们不要去人为加速度,尽量守住农村的根基,就特别重要。

观察者网:确实,城乡问题应该让城市学与乡村学相互交流,我的理解是本质上其实并没有绝对的矛盾或区别,因为关注的角度不一样,看待问题的逻辑会有差别,但如果回到城乡发展、个体基本权利的保障这一基本点,事实上双方是共通的。

吕德文:还是回到最初的问题,什么才是真正意义的乡村振兴?我觉得,乡村振兴不是想象中的那样,守住根也好,留条退路也罢,这是乡村建设要做的事,不需要做得有多好,但要维持。土地制度、社会保障制度等社会政策是拿来保障的,而不是用来发展的。现在很多政策工具已经有点走偏,不断地想通过制度变革把存量变现。但制度最重要功能恰恰不在于此,而是在于稳定,要让人们有预期。

比如,为什么土地集体所有制特别重要?集体所有制意味着既不是私有制,也不是国有制,在集体所有制下,土地利益就很难直接变现。即便国家有需要,要转化成国有用地,还是有一道手续,制度上都有控制,这也恰恰说明农村是一个单独的空间。守护这些制度优势就很重要。

当前的乡村建设,比较关注物质层面,把农村建设得好一些,这本身没问题,但物质建设,不等于非要建得强富美,或是盲目跟风赶时髦。城市要建公园,是为了服务城市环境以及在这个环境中工作生活的人,让他们有休憩之处。简单说,公园本来就是“城市”的产物。但农村有需要吗?现在搞人居环境治理,出发点是好的,但搞着搞着非要拆农民房子,让农民不烧炕,似乎过去千百年来农民的生活方式都是错的。

我在北方一个种桃大县调研,过去,果树枝都收集起来生活做饭用,做的饭还很香,正儿八经循环利用。这几年搞环保,一刀切,把农民家的炕和灶都给封了,改用煤气和电。结果,果树枝没地方去,反而污染了环境;政府补贴大量资金给农民供应能源,因为不够取暖,农民普遍不满意。

就我这些年下来的观察、总结,现在各地所谓的乡村振兴样板,几乎都是高成本、不接地气,且不可维系的。原因就在于,乡村振兴的思维陷入了误区。乡村建设,不能用振兴的思维去做,而是要用建设性的、保底的、提供基本服务和生活保障的思维去做,渐进式的思路非常重要。

事实上,乡村振兴最重要的并非物质层面,而是文化和社会制度。举个例子,农村老年人的养老问题,我们现在是未富先老,大部分人口进城以后,至少还有一代人的老人要在农村养老。年轻一辈通过彩礼或其他财产聚集的方式进了城,这是以老一辈人仍然在农村生活和养老为前提的。这部分老人,绝大多数只能生活在农村,想要进城,根本就呆不下去。

正如我前面提到,留住乡村的“根”很重要,它是我们应对转型社会问题时的重要战略性资源。农村可以给这一代的老人提供保障,顺利度过中国社会的养老危机。如果按传统的生活方式或保障方式,通过家庭养老,老人再多也没问题,那是属于家庭内部的功能,农村的养老对社会负担比较小。但中国正处于城市化过程中,社会保障全覆盖,这时候社保基金有问题、养老有问题,就是危机。

按贺雪峰老师的话来讲,我们要提供一种“高福利、低成本”的养老方式。而农村的养老成本确实比较低,因为它有一些自然资源,比如,到了60岁以后还可以继续干活——现在种地也不是体力活了,种到70岁都没问题,这相当于为社会节省了10年的养老成本。

但在城市中,60岁退休后很难再就业,很多人就选择旅游休闲。我们不是从道德上评判,而是从社会运转成本来讲,这种养老方式的成本就相对比较高了,某种程度上也是国家要出台延迟退休年龄政策的原因。农村老人的养老金标准不高,但全国盘子大,财政负担还是比较重。但农村花钱少,农村的年轻老人还可以劳动创造财富,这已经很好了。其实,中国粮食安全的一个重要原因就是老年农业,一部分农村老人不仅自给自足,竟然还可以给社会生产粮食,这是多么好的制度!所以,农村是应对国家和社会转型的战略空间。

很多时候,只看表面的话,似乎关于城乡发展的观点存在巨大矛盾,但其实未必,把本质剖析清楚后,可能就发现两者的讨论是一组平行线,讲的道理不是一回事,层次也不一样。

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