炸锅了！事关中国8.4万亿的土地财政，要划给中央？
作者丨城叔
卖地收入划归税务部门征收，想必大家都知道了。
这原本只是一份平平无奇的通知，最近却总有媒体想搞个大新闻，无端制造恐慌。
它被大范围解读为土地财政宣告终结，甚至不乏分析言之凿凿地表示：既然土地财政由地方划归中央了，相当于这块“蛋糕”由中央收回，那些靠买地为生的城市必然难以为继。
倘若真是如此，这一刻应该被镌刻进共和国的史书里。
然而治大国如如烹小鲜，任何政策的制定不会拍脑袋说来就来。在只想搞个大新闻的舆论环境里，有些事件的解读并没有那么简单。
趁这次机会，城叔和大家好好捋捋。
01
一直以来，土地财政是理解我国房地产经济的关键“钥匙”。
城市规划学者赵燕菁就曾撰文分析：土地财政”下，中国货币的信用的“锚”就是土地。某种意义上，人民币是“土地本位”货币。中国之所以没有产生超级通货膨胀，关键在于人民币的信用基石——“土地”——的价值和流动性屹立不倒。
而土地价值从资金层面来说，主要指“土地出让金”，在2020年，这已经是一块已经超过8.4万亿的巨大蛋糕。从1994年至今，国家实行分税制改革以来，这块蛋糕的所有权和分配权基本全部由地方政府掌控。
然而今年7月开始，征收主体出现了变化。
先来看这份文件，6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行近日发布通知，文件内容很长，但人们最为关心的，其实只有一句话：
将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。
其中，首批试点省市为河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、云南外加青岛，从 2021 年 7 月 1 日起正式开始。其余省市则有半年多的缓冲期，明年1月1日开始，才在全国范围内施行。
也就是说，下半年开始，部分城市先试点；明年开始，国有土地出让收入全面划转税务部门征收。
要知道，过去卖地收入由自然资源部门征收，地方政府具有较大的支配权，使用上难以具体规范。
这样一来，产生多少税收可能上面有数，但要说具体的土地出让金，普遍还不够透明。
现在划归税务部门征收，无形中就是为了攻克这一难题，以起到规范监督作用。
土地出让金固然还是归地方，只是要想因城施策，前提是得符合战略方针，从征管到支出都要合法合规。
譬如，地方政府用土地财政借的城投债，随着土地归入税务序列，也将对中央彻底透明；而那种借机炒房以做大卖地收入的行为，也会赤裸裸地暴露在阳光下。
这有点像今年开始的双集中供地举措，透明化之下，游戏规则彻底变了，灰色空间只会一再被压缩。
因此，这相当于是一项潜移默化的改革，看似换了一个部门来收钱，实际上却是加大了中央的知情权和以此为基础潜在的干预作用，算是收紧地方财权的一小步。
它不至于革了土地财政的命，也不会改变当前央地财税关系的基本格局，但是却给各地积重难返的卖地依赖症打了一剂预防针，给各地卖地行为安上了一个无形的“摄像头”。
之所以走到今天这一步，背后也是有迹可循。
02
这几年，国内楼市愈发魔幻，越调控价格越涨，尤其一些一二线城市，市场越来越热。
这背后，主要因为过往调控更像是姿态式的调整，地价作为面粉一样的根源性存在，却难以真正降下来。
尤其是地方政府对土地财政的路径依赖，还容易出现消极执行政策的情况，甚至在一些地方眼里，没钱了拍几块地，就能解决很多问题。
从去年的卖地收入，就能一窥这种猖狂程度。
据官方数据，2020年全国卖地收入84142亿元，同比增长了15.9%，创了近些年新高；而全国地方一般公共预算本级收入100124亿元，同比下降0.9%。
也就是说，地方政府的税收收入下降，转向更加依赖卖地收入，其占全国地方一般公共预算本级收入比例，升到了84%。
中指研究院今年1月发布的2020年报告辅证了这一切，其中有14个城市的卖地收入超过了1000亿。
全国城市土地出让金额（来源：中指研究院）
其中，上海、杭州、广州、南京四城土地出让金超过2000亿，位列第一梯队；
第二梯队是北京、武汉、宁波、佛山、成都、重庆、苏州、西安、深圳、天津等破千亿的城市；
福州、无锡、青岛、郑州、东莞则超过700亿......
明晃晃的数据摆在这里，积重难返的土地财政，有那么容易终结吗？
尤其是那些多次上演政策一日游的三四线城市，明明知道上面三令五申控制房价，还是屡次冒头试探底线，暗地里下场救市，为的就是保证每年卖地收入只增不减。
可以说，卖地收入已经成为不少地方政府的命根子，哪能说断就断呢？
03
长期以来，人们对土地财政的态度都相当暧昧。
一方面，长期以来，基于生产端的税收政策、GDP考核都鼓励地方政府刺激投资而非消费。
放眼各类投资途径，买房是相较之下更稳妥的选择，既满足了本地居民储蓄保值的需求，又能为地方政府的GDP、税收做贡献，因此本世纪初以来，卖地热高居不下，增长一直颇为迅猛。
从宏观层面而言，“土地财政”还曾前所未有地加速了我国城市化的进程。
从上世纪80年代后期开始，我国大举推进工业化和城市化。深圳、厦门等经济特区开始仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基建融资，如火如荼地修地铁，盖医院，建学校，由此开创了一条以土地为信用基础的独特道路。
由于卖地收入100%归地方，投入产出比还不容小觑。这在当时，是中国城市化模式的一大突破，为城市化积累了大量的原始资本。
另一方面，由于 “土地财政”通常关联着“高房价”、“泡沫”、“炒房”等敏感的社会话题，摒弃“土地财政”几乎成为坊间一边倒的共识。
注：土地财政依赖度=土地出让金/一般公共预算收入×100%，图源克尔瑞
尤其是近些年，中国城镇化率超过了60%，城镇化速度有所趋缓，过度依赖卖地收入，开始呈现出弊大于利的新特点。
这其中，还包括不少地方政府为了拉动GDP、提升政绩，不惜将土地资源当作财产，装入城投公司作为抵押物，向银行借钱搞开发贷，欠下了天文数字般的债务。
据统计，中国地方债规模迅速增加，地方债务余额早在2017年超过了国债余额。
一般来说，当地经济增速乐观，卖地收入增幅喜人，那欠下的债务还能通过年年增长的卖地收入“拆东墙补西墙”。
但一旦经济走低、人口流出严重，又或者出现疫情这样的黑天鹅事件，卖地收入很容易出现年年下滑、甚至揭不开锅的情况。
尤其对一些抗风险能力差的收缩性城市而言，滚雪球般的无限借款已经成了“家常便饭”，长此以往，这类操作无疑带来潜在的爆雷风险。
因此，从这个角度来看，卖地收入划转给税务部门征收，并不是终结土地财政，而是有着土地财政依赖度提高、地方财政收入和债务压力倍增的多重背景。
图源图虫
而且，地方政府的财政创收，真的要和土地财政牢牢绑在一起吗？
从国家的顶层思维来看，房地产已经不再可能是核心战略。
个别城市的实践在表明，过度依赖土地财政从来不是长久之策。
作为中国城市化最快的城市之一，深圳的发展就不依靠土地财政。近两年披露的土地财政依赖度数据显示，土地收入在深圳财政收入中占比不到20%，相比大部分土地财政依赖度占据100%以上的城市来说，只是杯水车薪。
也就是说，深圳经济并没有因为无地可卖而“不可持续”——由于已经完成了原始资本积累，深圳的土地财政早已悄然退出。
深圳打了个样，其它城市或迟或早，也将步入这一阶段。
04
看到这里你应该明白，卖地收入还是归地方，只是得完全透明化，避免出现系统性风险问题。
但长期来看，央地关系走向平衡是必然趋势。
毕竟，那些全归地方的东西，很容易出现扭曲的情况，产生一系列社会问题。
上个世纪七八十年代的财政包干制度，就是前车之鉴。
更何况，目前地方政府收入，也并不低。
尤其是两年前，增值税执行了二十年的中央地方3：1分配比例，彻底宣告落幕，改成中央、地方五五开（1:1）。这一举措，普遍被视为一场中央给地方放权让利的大型运动。
与此同时，各地卖地收入作为主要的创收大头，还是掌握在地方手里。
因此，央地关系其实已经悄然步入亟需平衡制约的深水期。
换一个部门收这笔土地出让金，只是一个开始，它固然不会终止土地财政，但会在无形中强化资金监管，让一系列土地乱象无处遁形。
长期来说，新一轮分税制改革也箭在弦上了。
更大意义上来看，从卡死房地产融资的三道红线，到一年三次的土地集中出让，再到出让金归于税收，这一系列层层递进的楼市控制政策接连出台，其实是想试图连根拔除那些积重难返的旧日博弈、和那些消极执行的地方顽疾。
随着狂飙几十年的中国楼市一再刹车，民众心里积淀已久的地产信仰，也会一再被击碎。
这不免让人回想起上个世纪90年代，那样一个雷厉风行的时代，奠定了此后20年中国经济的发展基础。
谁说此刻，不是在为下一个20年做铺垫呢。
作者：城叔
城市价值论团队出品