近日各地陆续发布的七普数据显示，“千万人口俱乐部”正在扩容，但“2000万人口俱乐部”仍是极少数城市的圈子。
5月26日，四川省政府新闻办召开新闻发布会，发布四川省第七次全国人口普查主要数据情况。数据显示，成都市常住人口突破2000万大关，达到2093.8万人，较2010年第六次全国人口普查的1404.76万人增加了689万人。成都也成为继重庆（3205万）、上海（2487万）、北京（2189万）之后我国第四个人口超2000万的城市。
常住人口超过2000万，对成都的未来发展意味着什么？日前，红星新闻记者就此专访了上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员邓智团，从国内外城市发展经验深入解读成都2000万人口背后的城市政治经济学。
邓智团认为，在全国人口增速进一步放缓的大趋势下，成都常住人口突破2000万体现了中心城市和城市群承载人口和经济总量的巨大潜能。参照国内外城市的发展路径，邓智团预判，未来成都城市形态将由单中心城市向多中心大都市区发展，中心城区控制人口密度、布局高端服务业、提升生活品质，新区继续集聚人口，发展相对完善的城市功能。城市作为有机体将呈现空间合理、动态弹性的特点。
▲成都高新区交子公园金融城双塔亮灯 王效 摄
2000万，进入全球城市序列的硬性指标
早在人口普查数据正式出炉之前，网友对“谁是中国第四个人口超2000万的城市”就争论不休。在许多人看来，2000万是中国城市进入全球城市序列的一个硬性指标，哪座城市先达标就意味着抢占先机。
在邓智团看来，这一观点不无道理。“在城市经济学里，特别是西方主流观点，衡量一座城市是否有竞争力、是否繁荣最关键的数据是人口是否增长。”
邓智团指出，城市发展的关键逻辑点首先是人。城市发展是“人”的发展，也是城市发展最直观的表征，是户籍人口和外来人口的共同增长，或者是创新人才、技能人才、产业工人、低端产业从业人员及非劳动就业人口的协同增长。
从国际经验和我国区域发展实际来看，由一个中心城市或多个中心城市构成的城市群，成为承载一个国家或地区经济和人口等发展要素的主要空间形式，是带动区域发展的核心力量，在同一个经济体中，这样的空间承载形式里人口和经济总量几乎是呈正相关的。如美国以纽约为中心城市的东海岸城市群，以占美国1.5%的土地承载了美国约20%的人口和经济总量；日本以东京为中心城市的首都圈，以占日本6%的土地承载了日本30%的人口和更高比例的经济总量；我国以上海为中心城市的长三角城市群以及以香港、广州和深圳为中心城市的粤港澳大湾区等亦是如此。
▲将于2021年6月投入使用的成都天府国际机场
但“2000万俱乐部”并非一个城市经济学的研究指标，邓智团指出，当市区人口超过1000万时就是我国定义的“超大城市”，2000万却少见专门研究。值得注意的是，与国外城市相比，我国的城市是城市-区域的概念，即包括一个国外意义上真正的“城市”以及大范围的农村地区。在讨论一个城市人口规模总量时，事实上也包括了大量居住在市域郊区区县城镇中的城市人口和农村人口，导致城市人口规模被人为放大。
“在这一意义上，应当结合城镇化率、新增人口来源等数据，准确认识成都的人口规模和结构，以支撑城市规划，”邓智团表示，人口普查数据对于城市规划来说是非常重要的信息资源，所有规划指标、规划依据和方向都要根据人口规模和分布来进行设定。对比前三个人口超2000万的城市，上海的人口结构比重庆的人口结构更值得成都参考，其城市形态也更值得成都学习。2000万看似是一个庞大的数据，但还要看成都中心城区聚集人口数量，如果按照上海89.3%的城镇化率作参考，成都仍然处于城镇化发展的攀升期。如果仅因2000万这一数字就采取调控政策，将导致城市发展的低效率，甚至导致在未来的某个时期大城市“补偿式”发展现象的再次出现。
▲成都太古里
城市两大战略空间，不能用单一政策来管理
那么，继续城镇化进程的成都，应当以怎样的战略空间去承载人口？“以前把大城市当一个点，现在大都市区是一个面，换句话说，城市应当从单中心向多中心转变。”邓智团表示。
他以伦敦为例，20世纪中叶，为了防止伦敦城无限制膨胀，英国制定《绿带法》并在其外围规划布置了9座新城，不仅推动了伦敦大都市经济圈的发展，而且促进了伦敦-伯明翰大都市经济带的形成，促进了城市人口的向外扩散。绿带（green belt）限制了城市绵延成片，也避免了城市摊大饼扩张发展。
上海的模式也相当具有参考性。它的主城区明确定位为全球城市功能的核心承载区，即链接全球网络又服务整个市域，9个主城副中心的定位则是面向所在区域的公共活动中心，同时承担面向市域或面向国际的特定职能。上海在660平方公里的中心城区或主城区之外，布局了嘉定、松江、青浦、南桥、南汇五个新城，上海最新的“十四五规划纲要”中，这五个郊区新城将向“新的城市”转变。也就是说，虽然并非行政意义上的城市，但这五个新城将在功能上具备相对主城区的独立性，在更高层次上实现权责利的统一，产业发展、基础设施、公共服务在更高水平上相对完整。更重要的是，它们不再依托主城区，相反还将分担城市的节点功能，在长三角区域城市网络、产业网络、交通网络和公共服务网络中承担节点枢纽功能。
▲成都地铁运营里程已经突破500公里。图为2020年9月27日，市民体验乘坐地铁18号线
邓智团认为，上海的空间结构给出我国城市发展实际的一个探索案例，不能用针对“城市”单一战略空间的政策来管理两大战略空间，而应针对两大战略空间制定差异化的城市人口规模调控政策，即：限制第一大战略空间(大城市中心城区) 的人口规模，克服大城市病问题，同时发挥第二大战略空间特大城市(“中心城区”外围包含大大小小城镇的区域) 的区位优势，在分流特大城市中心城区人口的同时，也可吸引外部流入特大城市的人口向这些区域集聚，最大可能地释放特大城市的发展优势，推动有潜力的大城市向最优城市规模水平发展，进而推动城市规模结构的合理优化。
回到成都这座两千年“城名未改、城址未变”的城市，此前长期将中心固定在两江环抱区域，尤其以天府广场附近为圆心向四周辐射，形成圈层发展的城市形态。2017年，成都提出“东进、南拓、西控、北改、中优”的“十字方针”，推动空间结构调整和经济地理重塑，相应的，也直接引导了人口流动。
未来多中心的城市格局会如何形成？成都哪些区域将形成新的中心？在邓智团看来，天府新区、成都东部新区作为成都产业基础最好、创新功能最强、承载空间最大的区域，是接续承担城市转型、实现梯度发展的关键力量，但新城发展得如何、究竟能承载多少人口，不仅在于新城自身的功能完善，还要看新城是否能真正在全市乃至成渝地区双城经济圈内承担起节点枢纽功能，在全局中找到“一域”的定位。
以成都东部新区为例，它诞生在成渝发展主轴和成德眉资连接地带的核心区域，6月即将迎来天府国际机场的正式投运。未来的东部新区，是否能成为国内大循环的产业腹地和国内国际双循环的流量链接，决定了它是否会形成一个“新的城市”，也决定了这里未来是否将成为成都的中心之一。
▲成都东部新区龙马湖公园示范段
宜居生活，成都吸引高端人才最大的一张底牌
第七次人口普查数据显示，过去10年中国人口年均增速进一步放缓至0.53%。专家预测，从近年来我国人口发展变化的趋势看，今后的人口增速将继续放缓，同时，人口向经济发达地区和城市群进一步集聚。这一趋势将如何影响城市发展策略，乃至城市格局？
“户籍制度的松动表明，各地正在调整政策以便吸引人口流入，对人才的竞争将进一步加剧，城市间的发展竞争转变为更显性、直接的人才争夺战，”邓智团表示，即使上海这样落户条件最严苛的城市之一，目前也有极大可能放松周边新城的人口落户条件。而深圳这样的城市，几乎完全由“外地人”支撑了城市的从无到有，从第一波低端加工贸易的劳动力，到第二波大学生创新创业的劳动力，如今已然迎来了大量留学归国人员的新一波人口红利。
城市即人，中国高等教育20年多来培育出的人才红利已经涌现。七普数据显示，每10万人中拥有大学文化程度的为15467人。谁能吸引大量涌现的高素质人口，谁才能在城市竞争中抢得先机。
▲成都锦江夜景
邓智团指出，未来的城市竞争，至少有两个层面可以着力。第一个层面是城市品质或城市精神，包括当地城市的企业文化、社区文化等等，这将决定高端人才选择到哪座城市落脚。第二个层面是街区小环境，这将决定人才进入城市后，选择在什么地方工作和生活。
“成都的宜居生活品质不能丢，这是成都要去吸引高端人才落脚最大的一张底牌，”邓智团长期关注成都公园城市的探索，也参与了相关项目的研究。他认为，成都在“十四五”开局之年实施“幸福美好生活十大工程”，是筑牢城市竞争优势的措施。
有意思的是，人口规模推动城市形态的转化，而城市的形态也在影响着人口结构的优化。
纾解产业和人口滞后的老城区，吸引了年轻的创意人才聚集。这样的案例不在少数：譬如伦敦硅环、剑桥肯德尔广场、波士顿的城市创新区或创新街区，已成为当地政府最重要政策和规划的承接地，纽约硅巷已成为超过500家新公司的所在地。老城区残存的一些制造业时代留下的空间，被重新规划建设为面貌一新的“创新街区”，对知识型员工、知识经济创业者极具吸引力。
这样的“新生”也发生在成都：锦江两岸的滨水空间，沿线打造的新消费场景、新公园景观和新经济业态，吸引着产业集聚、人气集聚。老成都人珍视的烟火气息又回来了，年轻人因为欣赏这种生活方式和生活品质而选择成为新成都人。
邓智团注意到，在“幸福美好生活十大工程”中，成都提出抓好城市更新和老旧小区改造提升，这既顺应了新的城市发展逻辑，有助于增强城市发展的战略优势，同时也让城市建设回归满足人生活需要的城市发展本质，将成为成都创造就业、刺激增长和振兴中心城区的经济发展机会。
▲全新改造后的成都大川巷，让老社区焕发新活力
“必须认识、尊重、顺应城市发展规律，这依然是未来我们做好城市工作的准则，”邓智团表示，七普表明，中心城市和城市群成为承载人口和经济要素的关键，未来不是控制中心城市的人口，而是控制中心城区的密度、控制空间结构的合理化。城市要发展，不能单纯只依靠人口、土地和资本，而是要依靠知识资本、人力资本和激励创新制度等无形要素，实现要素的新组合，吸引和留住人才至关重要。
红星新闻记者 钟茜妮
编辑 官莉