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雄安新区,会成为下一个北京吗

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TPP城市化新观察 2021-05-15 14:50

字数统计:2366字 预计阅读时间:约5分钟

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雄安新区的发展定位,最终落实在了“北京非首都功能疏散集中承载地”;然后是城市品质与城市群战略——“建设高水平社会主义现代化城市,调整优化京津冀城市布局和空间结构,加快构建京津冀世界级城市群。”

挑战1:核心的资源=核心性的制约

雄安新区最后选择非首都职能作为标的,才是真正的大跳跃。起步区控制性详细规划开篇第一句话即为“以疏解北京非首都职能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区,一方面可见其重要性,或许也代表了牵动的不易。

京津两个核心都市距离雄安均达到100km,这超出了大都市辐射的常规经济范围。即便在西欧高度密集、多种速度的轨道交通网络体系之下,轨道交通很少能超过新城通勤交通总量的50%。车行交通对于产业,对于灵活的出行方式,仍然是不可替代的选择。

因此,即使在轨道交通传统良好的西欧、日本等都市圈中,大都市辐射距离超过70km的新城市也是罕见案例,距离中心城市上限约为40~50km,构建20~25万人口左右的区域型服务节点。典型案例为伦敦西北区域的经济活跃区,虽然受益于这一区域历史积淀的高水平教育与服务背景,但Harlow、MK等城市都低于这一人口规模。日本东京都70km以外,栃木县、群马县、茨城县历史悠久,承担职能以居住与重工业、制造业为核心。美国东北城市群华盛顿、纽约、Boston之间绵延700km的都市带,是美国建国以来多个港口群、产业中心城市积聚而成。迪拜空港区与首尔松岛是都市延伸45km左右的高层级职能节点,但均联动了洲际空港、海港与超级大型产业区。

此外,从北京方向,仍然有现实性的制约。李国平指出:北京中心城区虽然密度达到23000人/km2,但延庆、怀柔等区的人口密度不到230人/km,相差超过100倍。疏解城市功能首先必然是在市域范围,构建多中心的格局。都市圈层级中,河北环首都临界城市涿州、廊坊已经开始成为北京周边借助高铁的通勤区域,但总人数并不高。新闻中的个体案例来看,至北京朝阳、海淀等就业岗位密集区域,仍需要两个小时(廊坊至北京高铁时程仅21分钟),这或与高铁和都市内部交通衔接的效率相关。

未来雄安将与北京之间90km的间距,远远超过都市圈合理的通勤边界。雄安新区承接非首都功能,必然代表着和首都之间未来至少在中短期内,需要形成一个密集的活动交流模式。这一模式如何设计,将是影响雄安新区经济模式的重要挑战。

挑战2:跨越性的新兴职能

雄安新区的第二项定位,是“培育建设现代化经济体系的新引擎”。起步区重点承接北京疏解的事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等功能,重点发展尖端技术产业基地,建设国家医疗中心。这应当可以被理解为意图被疏解的主要“非首都职能”。

国际案例而言,结合筑波科技城、世宗行政中心,选择一个高层级的单一职能——科研教育中心、行政服务中心加上花园新城方向,有更多的背景案例可参照。

被反复提及的高品质科学城案例是筑波(距离东京60km);伦敦东南地区的新城Milton Keynes距离伦敦80km,科创产业发展良好,至今仅有23万人口,是一个典型的区域科技产业中心。这一类型科学城建立在智力密集区,强调科技研发,生产规模与城市规模较小,与雄安新区路径并不相符。

京广高铁/京九高铁沿线城市对比示意图

总部机构与核心性行政管理职能均为生产性服务业的顶端,是综合资源调配的中枢,是否可能被整体疏解至一个高级别郊区新城?相形之下,北京第二机场一端或许是更为合适的比选方案。

此外中国央企正在逐步转向国际跨国企业全球配置市场与供应链的模型,本地产业经济的溢出总量往往极为有限。央企在产业布局主控国家重要能源、资源管理、基础设施、城市建设、金融调控等领域,负有国民经济的“稳定器”“压舱石”的责任,创新意愿并不足。

市场力量永远是最终的决定者。深圳与浦东的成功,来源于以政策的突破,带动了民间资本、社会力量与创新人才的高密度聚集。雄安新区要实现可持续发展,必须尊重市场经济的规律。

目前,雄安新区初步落实的教育力量为雄安大学,产业层级以总部性企业作为带动力量,京津冀区域治理协同创新中心执行主任张贵指出:政府供给形式的单一与市场需求的多样性存在“结构性错配”。中国社会科学院经济政策研究中心主任郭克莎指出,政策可以推动、导向,但是最终要依靠市场的力量来实现这个过程。

挑战3:创新产业基础薄弱的两级腹地:环首都产业活力低下区域与中国亟待发展的中部经济区

纲要中明确提出:高端高新产业引领发展,并集中于启动区布局:一批互联网、大数据、人工智能、前沿信息技术、生物技术、现代金融、总部经济等创新型、示范性重点项目。这一目标可以说是所有专家对雄安价值的共识。刘秉镰与李兰冰两位南开大学学者指出:雄安新区必须走承接非首都功能疏解“输血型”路径与区域自我成长“造血型”路径并重的双引擎发展模式。

围绕北京的河北都市化地区与北京差异是断崖式的。这一区域历史上即为传统农耕产业区,不仅城市化水平较弱,民营资本盈利率不高,负债率反而高,市场活力整体较弱。

西部沿山工业带,是河北河南两省重要的工业城市群,同时也长期位列中国城市污染排行榜的高位。白洋淀区域地势低洼,因此才积存大型水面。长期以来反复被周边低下的工业背景严重污染。这些城市并位于上风上水方向(太行山径流与微风廊的背景下),对平原上的雄安新区影响明显。

京九线沿线是中国亟待发展的中部经济区,仅有南昌为省会城市,区域价值无法与京广线相比,这使得高铁廊道的近期价值仍然更集中于与北京的联系意义上。

深圳的成功,重要背景来自于中国1990年代自内陆向沿海一次巨大的人才转移,以及中国各大部委下属机构、中外商界对其多来源的集中性投资,其背景今天是否还成立是一个核心问题。清华大学公共管理学院教授殷存毅指出:未来河北人力资源对于新区是参与式融入,还是福利式融入,仍然是一个开放性的问题。后者显然对城市群辐射带动是有限的。

部分资料来源:张亚津,雄安新区,一条廊道与一个城市群,住区. 2021,(02)

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