2020年以来，受新冠疫情影响，粮食安全问题引起社会普遍关注。湖南省是水稻生产大省，2019年水稻播种面积位列全国第二位，水稻产量占全国水稻总产量的12%以上。为深入了解当前粮食生产情况，中国国际经济交流中心课题组于2020年9月赴湖南省进行了调研。调研发现，尽管2020年湖南省水稻生产实现扩面增产，但生产成本居高不下，种植收益持续下滑并存在进一步下降压力，需有针对性地加大支持力度。
一
水稻种植效益不容乐观
（一）稻谷价格走势分化
2020年，由于全球疫情、灾情以及粮食贸易受阻，在国内玉米、小麦价格上涨带动下，湖南稻谷收购价格在高库存背景下逆势上扬。截至2020年8月31日，湖南省收购的85.6万吨早稻均价为130.6元/百斤，同比增长8.83%。受“镉米”事件影响，镉含量0.2mg/kg以下合格粮源与镉含量超标粮源价格涨幅存在显著差异。
对于镉含量0.2mg/kg以下的合格水稻，各收储库收购到库价格从7月中旬开秤的121元/百斤左右，涨到8月底的130－137元/百斤。鉴于当前早稻合格粮源火爆形势，预计中晚稻市场价格将高于2019年。早产中稻开始上市，田头湿谷价格在100元/百斤左右，折合国标三等到库价格达126－130元/百斤，普通稻开秤价格在130元/百斤以上，优质稻140元/百斤以上。
对于镉含量0.2mg/kg以上的超标水稻，受“镉米”事件影响，相当一部分镉含量超标稻谷的省外销售和省内政策性粮食轮换受阻，收购企业因遭遇下架、“先检后收”措施等原因经营成本大幅上升，超标稻谷销售停滞，市场价格低迷。省价格监测中心监测数据显示，2020年8月份湖南省早籼稻均价为119.5元/百斤左右（未区分镉含量和售粮地点），省成本调查队监测到2020年粮农在家售粮价格为113.62元/百斤，高于2018年2.3%和2019年4.2%，但低于2020年最低收购价和2017年的在家售粮价格。
（二）生产成本居高不下
近几年，湖南省稻谷生产成本上升速度趋缓，但仍居高不下。根据湖南省成本调查队监测数据，2020年，湖南省早稻总成本1046.7元/亩，比2015年上升10.4%；2019年，湖南中稻总成本1210.88元/亩，较2015年上升0.2%；晚稻总成本1088.77元/亩，较2015年上升6.3%。从成本构成看，2019年，湖南双季稻物质与服务费用、土地成本分别为468.69元/亩、178.64元/亩，较2015年上升5.5%、23.7%；人工成本374.78元/亩，较2015年下降1.4%。人工成本小幅下降，但远远抵不过物资与服务费用、土地成本的上涨。
（三）种植收益显著下降
2020年稻谷价格上涨幅度不及刚性增长的生产成本，农民种植收益继续走低。2019年，湖南省早、中、晚稻每亩净利润分别为－173.63元、44.94元和－7.93元，分别比2015年下降了272.4%、83.0%和103.4%。其中，中稻净收益仍为正数，早、晚稻净收益由正转负，早稻净收益最低。这一情况2020年并未得到好转。2020年，湖南省早稻每亩净利润已经进一步降至－212.6元。另据湖南省农业农村厅对148个大户（平均种植规模在200亩左右）和100个散户（平均种植规模5亩左右）的调查，2020年种植早稻，大户亩均净利润为－67元，散户为－131元；种植双季稻，大户亩均净利润为65元，散户为－12元；而种植中稻或者一季晚稻，大户亩均净利润为182元，散户则为96元（湖南省农业农村厅在全省11个主产市进行稻谷平均亩产及市场销售价调查的数据）。调研中，有水稻种植大户反映，在政府动员下，扩大了双季稻种植。但因早稻亏损较多，效益反而不如以前仅种一季稻的情况。早稻亏损的种植态势将显著影响2021年早稻种植意愿。
二
预计水稻种植效益将进一步下降
（一）粮食价格持续低迷
2014年以来，我国稻谷市场价格持续走低，截至2019年底，早籼稻和晚籼稻平均出售价格已分别下降9%和17%。2016年开始，稻谷最低收购价开始下调。时隔多年，2020年籼稻最低收购价同比上调1元/百斤，且受新冠疫情、国际粮食市场、国内玉米涨价带动和“镉米”事件等影响，早稻市场价格较前两年有所提升，但显著低于2017年及以前水平的9%以上（见表1），低于2020年早籼稻最低收购价121元/百斤。尽管如此，在调查中了解到，价格上涨的好处多被粮食经纪人和市场中介拿走，种粮户并没有得到多少好处，加之化肥等生产成本上涨，农民水稻种植收益仍然在惯性下滑，势必挫伤农民种粮积极性。一些地方甚至出现抛荒撂荒现象，成为国家粮食安全的隐患。
（二）补贴及行政调控效应递减
根据国家统一部署和省级部门具体安排，湖南省为稻谷生产主要提供了8项补贴共计105.96亿元。2020年，早稻补贴118.72元/亩，较2015年增长22.8%；2019年，中稻补贴141.05元/亩，较2015年增长21.3%；晚稻补贴115.98元/亩，较2015年增长27.4%。根据湖南省成本调查队监测数据，2020年，稻谷每亩成本达1046.7元，同比增长3.1%；按监测到的粮农在家售粮价格113.62元/百斤计算，每亩亏损212.6元，加补贴后亏损93.9元/亩（见表1）；如果按国家粮食与储备物资局的平均收购价格130.6元/百斤计算，则每亩亏损91.7元，加补贴仅盈利27元/亩。综合分析，一是补贴增量有限，难以抵补种粮收益下降，补贴对粮食生产的激励作用趋于弱化。二是补贴的发放方式问题。2020年，湖南省对稻谷生产补贴中的64.6%是按人头或承包地面积发放的。农民把生产补贴作为自家收入甚至是“养老金”享受，与粮食生产完全脱钩，基层甚至存在给抛荒、撂荒的耕地承包者发放补贴的情况，造成“种和不种一个样”。三是为了应对国内外复杂环境，确保国家粮食安全，2020年国务院将粮食面积作为约束性指标、产量作为指导性指标下达各省（区、市）政府，明确目标任务，压紧压实责任。这是特殊情况下采取的措施，在经济效益下滑背景下，如果2021年继续实施这一办法，已很难保证早稻种植面积与2020年持平，而如果取消行政措施，早稻种植面积势必大幅缩减。
（三）土壤污染治理和农田基础设施建设有待加强
继2013年广东“镉米”事件后，镉超标问题一直困扰着湖南，时常成为媒体追逐的对象。2020年4月，“镉米”事件再次重创湖南稻米产业。据估算，湖南省被重金属污染的耕地面积约23%，其中重度镉污染面积约3%。自2016年国务院印发《土壤污染防治行动计划》以来，农业农村部和湖南省人民政府先后出台相关工作方案，采取了多种试点举措，并取得了相关成效，但是由于防治成本高、难度大等原因，镉污染治理需要综合施策，根本途径是进行土壤改良。另一方面，湖南省不少地方农田水利设施老化失修，防洪与排涝能力不强，机耕道建设滞后，不能适应大中型农机下田作业要求，已经开展的高标准农田建设亩均投资1600元，低于周边各省，不利于巩固粮食生产基础。
三
政策建议
（一）继续加大粮食生产支持力度
为确保国家粮食安全，中央财政应通过项目支持和转移支付等途径，加大对粮食主产区的政策资金支持力度。应充分看到当前稻谷供求较为宽松是阶段性的，稻谷中长期呈紧平衡态势，近期已出现趋紧迹象。要以稳定稻谷生产为出发点，根据生产成本收益情况，加大种粮补贴、农机购置补贴等政策实施力度，适当提高补贴标准，完善补贴方式，确保农民获得合理的种粮收益。为了改善农民种粮预期，在稳定稻谷最低收购价的同时，应加大农业保险推广力度，在总结收入保险和完全成本保险试点经验的基础上，提高理赔金额，更好地保护粮农利益。
（二）壮大新型经营主体
研究发现，大户的效益之所以明显好于散户，是因为大户购置种子、化肥的费用较低，机械化水平高，亩均用工成本大大低于散户。目前，湖南省新型经营主体生产的粮食占全省商品粮的95%以上，已成为名副其实的商品粮生产主力军。建议从中央到地方加大对适度规模经营发展的支持力度，重点支持种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业生产经营主体，增加种粮大户等新型主体的生产收益。加快发展农业生产社会化服务，通过规模经营，社会化、产业化发展，降低生产成本、提高综合效益。支持和引导散户将耕地流转到想种粮会种粮的大户、家庭农场和农民合作社手中，发挥新型主体生力军作用。整合资源、加大投入，用足用好用活中央和省委、省政府对种粮大户等新型主体的政策扶持措施，把粮食生产大县奖励资金用于推动粮食产业发展，把规模经营补贴资金和30%的稻谷价格补贴资金主要用于支持新型经营主体发展。
（三）调整粮食种植结构
通过技术扶持、政策引导等方式引导农户种植优质稻，创建一批稳定的优质稻基地，推进全环节的绿色标准化生产、构建全环节专业化服务体系，发展订单生产，力争一片基地栽种一个优质品种、对接一个加工企业，引导企业转型升级，打造稻谷区域精品名牌。同时，对于不适合种植水稻的地方，应鼓励、支持和引导农民种植其他宜种的粮食作物。因地制宜发展稻田综合种养、水旱轮作等高效生产模式，在冷浸田、低洼田因地制宜推进稻虾、稻鱼、稻蛙、稻蟹、稻鸭等综合种养，实现“一水两用、一田双收”；在非双季稻优势区发展“稻油、稻菜、稻烟、稻瓜”等水旱轮作，增加一季经济作物收入。
（四）优化产业发展模式
推进粮企、粮批、粮店、粮厂、粮商、粮校、粮社等直接对接、订单销售，加快粮食生产上网（互联网+）、通电（农村电商），实现“线上线下”融合销售。大力实施“互联网+”现代农业行动，以信息技术带动业态融合，促进互联网、物联网、区块链、人工智能、5G、生物技术等新一代信息技术与农业融合，加快推进信息进村入户、智慧农业和农村电商发展步伐，探索构建信息农业产业体系。
（五）尽快明确土壤污染治理思路
镉污染的治理是个系统工程，需要通过品种选育、水肥管理、土壤改良、种植结构调整以及与国际标准接轨等措施综合施策，尽快明确新的治理思路。鉴于我国大米重金属镉含量限量标准高于国际标准的实际情况，探索与国际标准接轨的可行性，合理优化调整我国食品安全标准限量。随着居民消费转型升级，南方大米日均消费量有减少趋势，要通过科学测算和定量研究，重新评估大米镉含量与人体营养健康之间的关系，并充分评估社会舆论等因素，适时推出接轨技术方案。
（六）加强农业基础设施建设和技术研发
应加大农田水利建设投入和平田化改造、水渠维护检修、田间道路建设力度，进一步改善农业生产条件，提高粮食综合生产能力。支持地方通过整合涉农资金，提高土地出让收入用于农业农村的比例、调整地方债券使用方向等，加大高标准农田建设投入。提倡建立新型合作社，增加排灌机等农用机械设备，提高综合机械化水平，进一步提升自然灾害应对能力。加强农机研发创新，提高农机具使用寿命，完善农机具回收和以旧换新机制，有效降低农户农机投入成本推进农业生产机械化。深入推进绿色高产高效创建和专业化集中育秧，推广节种、节肥、节药、节水等新技术，加强病虫害专业化绿色防控，通过科技创新、绿色发展，优品质，增效益。
杜鹰[1] 张秀青[2] 张学彪[3]
[1]：中国国际经济交流中心
[2]：中国国际经济交流中心产业规划部
[3]：中国农业科学院信息所
（来源：《中国物价》 2021年第4期）