政府引导基金的发展正面临新的外部环境。
2021年4月27-28日，由融资中国主办，融中财经、融中母基金研究院协办的“融资中国2021（第五届）有限合伙人峰会”在北京成功举办。
本次大会以“资本变革——量变资本，价值源头”为主题，来自政府出资运营平台、政府引导基金、市场化母基金、金融机构、投资机构、财富管理机构等100多位演讲和论坛嘉宾齐聚一堂，对行业生态进行了一次全面的观点挖掘和问题探讨。
在4月28日的峰会现场，深圳市创新投资集团有限公司副总裁张键带来了精彩的主题演讲《政府引导基金的新征程》。
他认为，政府引导基金要有使命感，肩负起支持高新技术发展、支持经济高质量发展、增强我国自主创新能力的重任；要提升研究能力，把握城市的比较优势，分析当地重点培育的产业，引导资金重点进入；要差异化定位，产生实效。如：在金融生态较好的地区，可定位于重点支持创投发展；在创业创新能力强的地区，可定位于支持早期项目。
以下为深圳市创新投资集团有限公司副总裁张键的演讲实录，由融中财经整理：
各位嘉宾、同行，大家下午好。今天我以“政府引导基金的新征程”为主题与大家做一个分享。
政府引导基金的发展正面临新的外部环境。宏观层面，当今世界正经历百年未有之大变局，我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
行业层面，创业投资对解决“卡脖子”问题、实现进口替代、促进经济高质量发展的作用日益突显。时代赋予了创投新角色、新任务。
市场层面，融资难成为普遍存在且可能持续存在的问题，政府引导基金作为相对稳定的资金来源，受到人民币基金、美元基金的追捧。
引导基金自身制度和能力能否适应外部环境的变化，新形势下引导基金如何更好发挥引导和放大作用，这是我们亟需思考的问题。基于深创投2016年10月以来受托管理千亿级深圳市政府引导基金的实践和对全国政府引导基金发展情况的观察研究，我们认为，政府引导基金需要进行新变革，踏上新征程。
下面首先简单向大家汇报深圳市政府引导基金的情况。2015年8月，深圳市政府审议通过深圳市政府投资引导基金设立方案，由深圳市财政局通过分期出资的方式设立。基本原则是政府引导、市场运作、杠杆放大、防范风险。通过引导将资金投向创新创业和新兴产业，促进产业转型升级。
截至2020年底，深圳市政府引导基金参股的子基金总规模超过4700亿元，项目投资数超过2200个，累计投资金额近1700亿元。通过子基金投资了一批具有较高成长性的企业，包括迈瑞医疗、柔宇科技、大疆创新、百果园、菲鹏生物、奥比中光等。
这些年的运作中，我们在政府引导基金管理上有一些创新。
第一是市场化。政府引导和市场化运作怎么能够结合好，这是比较重要的一点。深圳市政府引导基金是最早采用委托管理模式的引导基金之一，在国内开创性的建立了“管委会-主管部门-委托管理机构”的三层管理模式。
管委会主要负责引导基金管理制度、发展方向、年度计划，以及需要一事一议的对外投资等重大事项的决策，管委会成员单位主要包括市财政局、市发改委、市国资委、市金融局、市科创委、工信局等；深圳市财政局是深圳市引导基金的唯一股东，同时也是深圳市引导基金的主管部门，主要负责引导基金的资金管理、绩效评价、管委会的召集等事项，管委会和市财政局一般不参与引导基金的对外投资决策；深创投是深圳市引导基金的受托管理机构，专门设置了引导基金投委会和引导基金管理部，负责在引导基金制度框架范围内的投资决策、投后管理、增值服务等引导基金日常投资运作。同时接受市财政局的考核，考核结果和管理费直接挂钩。
第二，建立差异化的投资体系。政府引导基金跟社会资本目标不完全一样。既要引导产业方向，引导社会资本投资，又要实现基金自身绩效，这是一个难题，也是现状。我们认为关键是要差异化、专业化。对政策属性极强的市政工程或基础设施建设项目，采用专项基金；对于周期长、风险大、但又需要大量资金扶持的早期创业项目，通过让渡收益，吸引社会资本参与投资。如，深圳市政府引导基金出资100亿设立了深圳市天使母基金，天使母基金创新推出回购及让利机制，以此吸引社会资本，发挥引导和放大功能。
第三，强化子基金监管。针对社会资金不到位、政府资金闲置等问题，为提高政府投资资金使用效率，我们采取多种方式，强化子基金监管。
清理无效出资。按照基金管理办法和子基金出资协议的规定，对未及时签署基金合伙协议、未及时完成工商登记、首期资金未实际到位、未及时开展投资业务的子基金，政府投资基金可选择终止合作或缩减出资。从2018年开始，深圳市引导基金共开展了5次清理无效认缴出资工作，动态清理子基金已纳入引导基金日常工作范畴。2020年，终止合作子基金13支，缩减出资规模子基金27支，收回承诺出资额108亿元。
第四，创新考核绩效评价机制。我们在实践中探索出台了包括《深圳市政府投资引导基金绩效评价办法（试行）》在内的一系列规章制度，完善政府投资基金的运行机制。
2019年1月，《深圳市政府投资引导基金绩效评价办法（试行）》印发实行，办法设定了三级考核指标体系，其中一级指标3个，包括政策目标、经济效益、管理效能；二级指标7个，分别是政策投向（返投）、政策引导（阶段和领域）、资金放大、引导基金投资效益、深圳市被投企业运营效益、规范运营、专业管理；三级指标14个；另外，还有3个加分项目，分别是创投行业培育力度、招商引资效果、引导基金行业奖项；以上指标分别设置了不同的权重和分值。
接下来是我们在行业里观察到的一些问题，并由此产生了思考，希望能够抛砖引玉。
首先是市场化问题。怎么能够放宽一些限制条款，怎么减少行政干预。
部分地区返投比例过高。多数引导基金出资，都会要求创投基金必须满足一定的返投比例，有时甚至高达基金规模的70-80%。而经济欠发达地区投资机会相对较少，过高的返投比例导致引导基金难以吸引优秀的市场化创投机构，造成了大量资金闲置。
一些地方行政干预多。有的引导基金会要求获得投委会席位从而享有表决权或一票否决权，有的还需要主管部门审批创投基金的项目投资，从而增加了决策链条和时间成本，不利于充分发挥GP的专业优势和投资效率。
我们建议，健全制度明确主管部门、政府引导基金和GP的权责边界，且适当放宽返投限制。通过公开的市场化遴选机制，选择优秀的市场化创投机构出任子基金管理人，撬动更多的民间资本服务创新创业企业，使公共资源发挥最大的经济效益与社会价值。
其次是投资规范化。目前，资金投向比较分散，缺少细化投资指引。比如本来希望多投新消费，但最后投的是火锅店，这不是我们希望引导的方向。我们应该在一些领域有更细化的指引，同时也应有考核。另外，管理制度还是不太完善，很多管理欠缺规范。LP和GP要加强沟通。政府LP要充分理解和尊重社会资本、市场化GP的权益，不能过度片面强调引导基金的财政属性和财政资金安全；社会资本、市场化GP也要加强与政府LP的沟通，主动适应监管要求，配合完成引导基金政策目标。
制度规范中，绩效考核制度是重中之重。建议进一步优化绩效考核办法，使绩效评价更加符合实际运营需求。
规范化之后才有信息化管理。一些引导基金管理比较粗放，赋能能力比较弱，信息化还不够强。怎么保证市、区两级设立一个统一的信息平台，做到一次报送、分权限查阅，从而节省行政资源，提高监管效率，这非常重要。对卡脖子领域应有系统、详细的评估。信息化平台使我们能够及时发现问题，哪些是卡脖子的领域，卡脖子是什么原因，怎么投向卡脖子领域，以及如何更好发挥政府引导基金连接政府和市场、连接政策和资本的效用。
退出方式上，也希望能够推陈出新。进一步完善退出渠道，加快全面推行注册制改革，大力发展并购交易市场。另外就是建立S基金或者是二手交易的平台，制定相应的规则、政策等。深创投也成立了目标规模100亿元的S基金，努力促进解决行业痛点，完善股权投资生态。
下面谈谈我们对政府引导基金未来发展的思考和展望。
政府引导基金要有使命感。习近平总书记指出，中国是一个大国，必须成为科技创新大国，必须把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，努力在世界高技术领域占有重要一席之地，发挥新型举国体制优势，加大自主创新工作力度。面对世界大变局，政府引导基金要勇挑历史重担，肩负起支持高新技术发展、支持经济高质量发展的重任，助力我国增强自主创新能力、加快科技兴国步伐。这是时代赋予我们的使命和责任。
要提升我们的研究能力。引导基金当前存在的诸多问题，如管理比较粗放，投资效率不高；战略定位趋同，存在重复投资现象等，既有外部原因，也有内部原因。从引导基金自身来看，离市场较远、研究能力不强，是主要的问题。引导基金需要针对当地的实际情况，认真研究城市的比较优势，如城市区位、产业布局、人才类型、人力成本、交通物流、战略规划等，通过研究得出当地应该重点培育的产业，再引导资金投入。
要差异化定位。不同地区的产业基础和经济条件差异很大，因此，对引导基金的定位不能是“既要又要”。引导基金的定位需要差异化。比如：金融生态较好的地区，引导基金可以定位于重点支持创投发展。创业创新能力强的地区，引导基金可以定位于支持早期项目，等等。
深创投的使命是发现并成就伟大企业，未来将一如既往勤勉尽责做好基金管理、做好创业投资。期待与更多的优秀企业、合作伙伴携手，共同创造新价值。谢谢。