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重大定调,宏观财政出现新表述

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水皮M0RE 2021-04-19 23:03

小镇诗人

水皮杂谈 一家之言 兼听则明 偏听则暗

一个重要的战略性问题,又被掰回来了。

上个月,韩在财科院召开了财税工作的座谈会,在这个座谈会上,他对中国下一阶段的宏观税负问题提出了一个新的表述:稳定宏观税负。

之所以说新,因为这是否定了2016年中央对于宏观税负问题的定性,方向发生了根本性的转折。

在2016年7月的中央政治局会议上,当时针对经济下滑、房价暴涨,中央提出了“抑制资产泡沫和降低宏观税负”的判断。

虽然在这个判断提出来后,财政系统肯定有不同的意见,也一直试图把这个烧饼翻过来。比如,在2018年10月,财长在接受新华社采访时当时就直接提出了这样的看法:对于舆论关切,他认为,一方面从国际同口径数据看,我国宏观税负并不高。

这是一个很具有挑战性的判断,因为当时中央对于宏观税负的判断并没有变,财政只是为国家理财,为什么可以提出和中央判断不同的结论呢?

经过数年的部门之间的博弈、学者的讨论、舆论的关注,最后中央还是果断地在2019年实行了大减税的政策,也就是说财政为了说明宏观税负不高的判断并没有被采纳。

但这一次真的变了,这个座谈会意味着,对于宏观税负的判断,中央层面已经接受了财政系统的观点,也就是宏观税负不高,需要稳定而不是降低。

为什么翻烧饼

对于宏观税负的讨论,可以说是持续了很多年,也是财税改革中的一个核心问题。

早在1994年,分税制改革的两个目的就是“提高两个比重”:财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入的比重。

应当说,分税制改革取得了很好的效果,这个比重都有明显的提升。其中前一个比重——财政收入占GDP比重,某种意义上就可以等同于宏观税负的概念,只是宏观税负有小口径、中口径和全口径的说法。

对于宏观税负的讨论,到了2013年成为焦点问题,因为当年有一个重要的改革文件要出台,即十八届三中全会的决议,这是一个具有里程碑意义的文件。但是对于宏观税负的判断,则是维持现状:稳定宏观税负。

这样的判断在2014年6月通过的《深化财税体制改革总体方案》中得到了再次确认,中央要求的是稳定宏观税负,而不是降低。

对于这个判断,财政系统自然是欢迎的。比如在2014年初,针对社会各界的疑虑,刘sx就写了一篇文章称,“稳定税负,是全面深化改革的必要条件”这样的观点。

也就是说,税负稳定不应是被改革的内容,而是改革的前提。但这样的观点并不能让反对者信服。

主要有两个方面的原因:第一个方面在于,虽然中央确定了稳定宏观税负的战略方向,但事实上局部性的减税一直在推进。

从2012年开始,上海试点营改增,然后到部分行业推开营改增。这本身就是减税的方向,尤其是当推广到一定行业之后,对于宏观税负稳定带来了直接挑战。

到底该不该继续推进,还是停下来?这在当时存在很大争议,但营改增本身说明,减税是中央的一个方向,当减税规模触及宏观税负稳定后,方向态度就不明了。

第二个方面在于2015年中国经济面临极大的下行压力,当年不仅仅市场出现了股市异常波动,811汇改也让外汇市场出现巨震,海外唱空中国经济的声音开始多起来。要稳定经济,需要新的方法和策略。

在2015年,市场出现了许多呼吁减税的文章,比如张涛的《减税!全面减税!!》,比如中金梁红的《降低税负不应缺席稳增长和调结构》,还有一篇网文《减税:中国经济和股市的逃生之门》等等。这些呼声主要考虑是救企业、稳经济。

在张涛的文章中,他提出了一个观点:税收增长和宏观经济之间的关系大致分为四个阶段:“低税率,低增长”、“低税率、高增长”、“高税率、高增长”和“高税率、低增长”。2013年至今,宏观税负已升至19%,税收增速却降至9%,显然我们已经面临“高税率、低增长”的问题,已经处于“拉弗曲线”的右侧。

他的文章旗帜鲜明地指出,目前减税力度不足,应全面节税。

面对巨大的市场舆论压力,财政系统也试图回击,2015年在刘sx的一篇“全面减税的冷思考”中集中反驳了市场的各种观点,并且提出:关注税收,评议税收,扩大公共讨论是一件好事。但这种判断有可能误导政策和改革。

可以说,观点是针锋相对了。到底应该怎么办呢?这个问题显然不是财政部门自身可以决定的,这是一个重大战略问题,要由中央拍板。

当时经济下行、供给侧结构性改革也提出了“降成本”的方向,同时在大洋彼岸川王还在竞选提出了大减税的政策纲领。

到了2016年中,对于这个争议多年的重大问题,中央终于拍板,扭转了2013年以来的方向。当年7月的政治局会议提出:降低宏观税负。

落地的难度

虽然在2016年,中央就提出了“降低宏观税负”的战略定调,但是真正要落地并不是那么容易的,因为这要动的是真金白银,是财政的蛋糕,直接面临减少。

其中第一场硬仗其实发生在7月份定调之前,就是中央决定将营改增全面推开,即使一些地方可能因此面临较明显的财政缺口。

当年1月,主持座谈会,要求全面推开,“今年要全面推开,进一步较大幅度减轻企业税负”。到了3月份两会,直接在政府工作报告中作出了承诺:全面实施营改增,从5月1日起,将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业,并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,确保所有行业税负只减不增。

这对财税部门提出了极大的挑战,时间紧任务重,当时财长楼jw将这个任务称为“军令状”。

在财税系统中,一部分人认为营改增改完了,可能也就差不多完成了“降低宏观税负”的任务。但是民间并不满意,认为企业的负担仍然过重,而且营改增过程中,有一部分企业税务负担是增加的。

到了年底,企业家曹德旺的一段讲话引起了海啸般的讨论,他以自己在美国开办企业的例子来讲述中美企业的税负负担,“中国制造业的综合税务跟美国比的话比它高35%”。这引起了企业家们的欢呼,也引起了一些人的批评,骂曹德旺要跑了。

一场新的大论战于是又开始了,支持的一方说中国的企业负担太重,简直是“死亡税率”。反对的一方说,你不能只听曹德旺一个人说等等。

此时,大洋彼岸的减税信号也越来越强烈,中国虽然提出了降低宏观税负的方向,但如何进一步行动也成为迫在眉睫的问题。

到了2017年年中,据许善达在一次演讲中透露,政协高层在一次会议中进行了新的定调:全面实施营改增并没有全面完成政治局降低宏观税负这个决议的任务。

这也就意味着,营改增之后必须还要新的减税举措。可是迟迟不见新政策落地。2018年初,鹤在达沃斯讲话,称中国改革开放将推新举措,力度超外界预期。

到了年底,似乎并没有见到什么超预期的举措。但有一条来自金融委办公室的辟谣却耐人寻味:注意到网上关于中央经济工作会议决定不减税不降费等传闻,这与事实相反。

减税降费本来是属于财税部门的事,金融委为什么辟谣?当时的特殊情况在于,在贸易战的压力下,市场预期极度不稳,确实需要一些重大举措来提振市场信心。所以到了2019年两会期间宣布大减税也不意外了。

这个辟谣相当于告诉市场,减税降费会来了的。

缺口怎么填

虽然从2012年开始的营改增试点,前期的减税力度并不大,一部分在减一部分在增,两者差额不是特别大,但是到2019年的大减税之后,财政的压力真正来了。

按照2020年政府工作报告的总结,2019年,减税降费2.36万亿元,超过原定的近2万亿元规模。那么,这些减税带来的缺口怎么办?

在2019年政府工作报告就提出了解决方法,其中包括“增加特定国有金融机构和央企上缴利润”,在年末财政部公布的数据显示:国有资本经营收入7720亿元,同比增加4146亿元,增长1.2倍,拉高全国非税收入增幅约15个百分点。主要是中央特定金融机构和央企上缴利润6100亿元,同比增加3600亿元,拉高全国非税收入增幅约13个百分点。

所以,到了2021,政府工作报告中专门提出“要严控非税收入不合理增长”,这里面主要是指乱收费、乱罚款、乱摊派,也不排除包括这些特定金融机构和央企上缴的利润。

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大减税让财政收入的增速不断下降,过去财政收入增速一般都是高于GDP增速,而近年则是低于GDP增速,两者的关系出现了明显的变化。

但是这些年,无论是在扶贫、中央预算内投资、补贴社会基金等基本支出均是有增无减,这导致了财政收支的矛盾越拉越大。

到了2019年,财政系统就提出了加强地方财政保基本民生、保工资、保运转的“三保”的工作思路。显然一些地方的财政已经非常紧张了,但屋漏更糟连夜雨,疫情冲击之下,财政的紧张形势更是雪上加霜。

在疫情发生的初期,中央还没有确定到底以什么样的宏观政策组合来应对疫情,但财政系统和市场各派的声音不绝于耳。

有些学者提出了要给居民直接发钱,一些学者提出了巨大规模的财政支出计划,也有一些提出了发行特别国债的思路。

对于财政系统而言,非常焦急,矛盾非常突出,起初仍是采取保守的思路。但中央确定了发行特别国债等一系列积极财政政策之后,才开始变得积极起来。

在财政积极扩张不可避免的情况下,如何扩张又成为突出的问题。所以2020年初,财政和央行再起争执,刘sx提出的财政赤字货币化的思路引起了热烈的讨论。

央行系统肯定是极力反对的。这个思路并没有得到决策层的认可,替代的方案先继续大规模发行专项债,即使专项债的问题也已经非常突出了。

但在这些所有的方案中,大减税已经不在方案之中。2020年政府工作报告对于减税的问题表述是:加大减税降费力度。强化阶段性政策,与制度性安排相结合,放水养鱼,助力市场主体纾困发展。继续执行去年出台的下调增值税税率和企业养老保险费率政策,新增减税降费约5000亿元。

到了2021年政府工作报告对于减税的表述是:优化和落实减税政策。市场主体恢复元气、增强活力,需要再帮一把。继续执行制度性减税政策,延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限,实施新的结构性减税举措,对冲部分政策调整带来的影响。

对比来看,2021年力度在减少,只是优化和落实之前的政策,并没有要求加大力度。也就是,减税已经减不动了。

但是,对于中国宏观税负是否过高,应该是稳定还是应该降低,这样的争论并没有结束,也许这样的问题在未来会再度爆发出来,成为焦点问题,到时对“稳定宏观税负”这样的定性又会翻一翻烧饼。

2018年财长在解读“宏观税负不高”时说:按照国际货币基金组织数据,2015年我国宏观税负为29%,世界各国平均水平为36.8%;2016年我国宏观税负为28.2%,2017年为27.2%,连续两年下降。

本文转载自:前沿观察

作者:前沿君团队

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