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技经观察 | 碳交易市场:碳中和的“排头兵”

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全球技术地图 2021-04-17 02:57
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2021年3月30日,生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》,明确应建设全国碳排放注册登记和交易系统,组织开展全国碳排放权集中统一交易,进一步推进了我国碳交易市场的统一。

什么是碳交易市场

要想明白什么是碳交易市场,必须先搞清楚什么是碳排放权。碳排放权的理念来源于排污权。1968年美国经济学家戴尔斯首先提出排污权概念,它的基本逻辑是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者,把排放一定污染物的权利像股票一样出卖给出价最高的竞买者;而向社会排放污染物的主体可以从政府手中购买这种权利,也可以向拥有污染权的污染者购买,污染者相互之间可以出售或者转让污染权,是一种通过经济手段来控制环境污染的理念。

碳排放权就是向自然环境排放二氧化碳的权利,社会主体可以将碳排放权作为一种有价值的资产,在市场上进行交易。政府通过设置一个社会碳排放总量,向社会主体分配碳排放配额,这些配额可以在市场上进行交易,从而可以实现社会整体上的低碳减排。这就是碳交易市场的基本逻辑。

欧美的碳市场经验

伴随气候问题越来越凸显为全球矛盾,尽管目前并没有建立一个国际统一的碳交易体系,但是世界上许多国家或超国家组织已经根据自身背景和基础条件建立了自己的碳交易体系,并初显成效。其中,欧盟和美国的碳交易体系已经较为成熟,且愈发完善,对于建设我国碳市场机制具有一定的借鉴意义。

· 欧盟:阶段性、国际性、可持续性

欧盟是世界上碳市场建立比较健全的经济实体之一,最大的特征就是建立了一个跨国家碳排放交易体系。欧盟充分利用了便利的多边贸易,扩大市场,减少繁杂手续,降低交易成本,从而促进碳市场的发展。

欧盟排放交易体系(EU ETS)从2005年开始试运行,涵盖了5大类工业部门及1万多个工业设施。2020年是欧盟排放交易体系第三阶段(2013-2020)的收官之年,实现了其“排放总量每年以1.74%的速度下降,2020年温室气体排放比1990 年至少低20%”的目标。欧盟排放交易体系之所以成功得益于以下几个特点:

第一,欧盟将减排的目标阶段化。EU ETS已经发展了三个阶段,分别为2005-2007、2008-2012和2013-2020年。三个阶段的温室气体交易产品及手管控行业不断增加。

第二, EU ETS的机制可以允许企业与国际碳市场对接。欧盟排放交易体系允许被纳入排放交易体系的企业在一定限度内使用欧盟外的减排信用,也就是指《京都议定书》规定的通过清洁发展机制(Clean Development Mechanism,CDM )或联合执行 (Joint Implementation,JI) 获得的减排信用,即核证减排量或减排单位。该条规则使欧盟排放交易体系可以与其他国家的排放交易体系实现兼容。

第三,欧盟排放交易体系将其拍卖收入作为气候融资的重要来源。欧盟成员国、英国和欧洲经济区国家从2012—2020年拍卖所得总收入超过570亿欧元,越来越多由欧盟资助的气候项目通过排放配额货币化来筹集资金,包括新入预留储备配额计划(NER 300 programme)、创新基金(Innovation Fund)和现代化基金(Modernisation Fund)。

· 美国:区域性明显,交易体系发达

美国联邦政府受制于两党理念差异、政策摇摆不定等因素,因此国家层面上的节能减排发展迟滞。美国具有借鉴意义的碳交易市场制度主要集中在州政府层面,因此呈现出很强的区域性特点。

区域性。2005年12月,美国东北部10州签订了区域温室气体倡议(RGGI),是美国第一个强制性的、基于市场手段的减少温室气体排放的区域性行动,主要针对电力行业利用市场机制进行减排。该计划采用祖父法(或称为历史法)来进行份额分配,即基于区域的历史二氧化碳排放量,同时根据各州用电量、人口、新增排放源等确定配额,同时,该计划要求各州必须预留5%的配额进入设立的碳基金中,以取得额外的碳减排量。2007年2月,美国加州等西部7个州和加拿大中西部4个省签订了西部气候倡议(WCI),建立了包括多个行业的综合性碳市场。该倡议下的可交易气体也从二氧化碳扩大至6种温室气体。

交易体系健全。RGGI是全球第一个用拍卖方式分配几乎100%配额的排放权交易制度,但该倡议一方面将拍卖定价降低,以减轻企业压力,另一方面RGGI设有成本控制储备机制,当二氧化碳配额超出某一阈值时,该机制便会启动,从而达到稳定价格的效果。RGGI还将拍卖所得的收入投入到清洁能源发展、节能减排和终端用户补贴等项目中,以推动该地区的可持续绿色发展。

我国碳市场的建立及发展

中国国家主席习近平在2020年9月22日召开的联合国大会上表示,中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,争取在2060年前实现碳中和。对于中国来说,实现“2030碳达峰、2060碳中和”并不是一个轻而易举便可以实现的目标,而建立一个体系完备的碳交易市场,将有利于调整我国的电力结构,倒逼科技创新,加快供应链脱碳步伐,是我国实现“30·60”目标的必要途径。

我国自2011年起,就开始逐步搭建碳市场,这一建立过程呈现出从试点到全国,从部分行业到全面推行的总体特点。

2011年10月,国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,并在北京、上海、广州、深圳、天津、重庆和湖北共“两省五市”中开展碳排放权交易试点工作。2012年,6月和10月,分别颁布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》,为国家核证自愿减排量(CCER)交易市场建立框架,CCER制度开始启动。CCER是指,依据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的规定,经国家发改委备案并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量,单位为“吨二氧化碳当量”。7个试点省市的碳交易实践,旨在对我国碳市场制度的创新性尝试和经验积累,对建立全国统一的碳市场至关重要。

直到2020年12月31日,生态环境部正式公布了《碳排放权交易管理办法(试行)》,标志着中国的碳市场交易从试点走向全国统一。2021年3月30日,生态环境部又发布《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》,明确应建设全国碳排放注册登记和交易系统,组织开展全国碳排放权集中统一交易,进一步推进了我国碳交易市场的发展。

我国碳市场建设面临的问题

在我国10年的碳交易市场建设中,7个试点省市为全国统一碳市场提供了宝贵的经验。目前,我国碳市场主要存在以下几个问题:

首先,是市场主体的主动性不足,存在明显的以履约为驱动的现状。根据中国碳排放交易网的数据,2018年,7个试点在5-7月(即履约期附近月)的碳市场交易量均占全年交易量的40%以上,其中,除湖北和广东外,其他省市5-7月的交易量占比均超过60%。以履约为驱动的特征表现出我国碳交易市场活性不足的现状。据此,可以通过两种手段,激发企业的碳交易动力。一方面,政府应完善碳交易和投资的平台,提高交易信息的公开水平,为碳交易创造良好的客观环境;另一方面,可以将碳交易更明显地与企业的经济效益挂钩,从而激励企业的主动性。

其次,我国的碳排放配额总量设置没有给企业带来减排压力。我国目前的碳排放配额总量设置较为宽松,企业不需要通过“配额交易”等二级市场行为来完成履约,因此也无法激励企业积极参与节能减排,不利于实现我国碳中和的长远目标。因此,我国政府应制定科学的方法,合理分配配额,在考虑各地各行业历史排放量的同时,加入其他考量因素,例如人口、清洁能源使用、发展水平等等。另外,也可以更多地采用拍卖方式,使有高排放需求的行业以合理价格购买碳排放权,提高交易的透明度。

最后,我国碳市场的金融手段不够完备,金融产品较为单一。我国应该适当推进碳质押、碳租借、碳回购等多样金融工具,开发碳基金、碳债券、碳信托等金融产品,为市场提供多样选择,降低资本进入市场的风险,提高碳市场的灵活性和流动性。目前,在我国《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》中,已经提到国家将建立碳排放交易基金,将重点排放单位有偿分配碳排放权产生的收入,纳入基金管理,用于支持全国碳排放交易市场建设和温室气体削减重点项目。

健全碳交易市场是实现我国“30·60”目标的“排头兵”,对于推动全社会的节能减排、低碳绿色发展至关重要。“行是知之始”,我国应在实践中,逐步完善我国的碳交易市场,逐步通过各种手段刺激碳市场活力;“操千曲而后晓声”,加强国际多边合作,学习世界先进碳交易市场的优点,化为己用;“言必信,行必果”,乘风破浪实现我国“碳中和”目标,为应对气候问题贡献中国智慧。

作者简介

翟丽影国务院发展研究中心国际技术经济研究所数据部,研究助理

作者丨翟丽影

编辑丨翟丽影

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