通过土地改革创新，南海在集体土地上“长”出现代化城市。南方日报记者 戴嘉信 摄
日前，南海区创新推出两份土地利用实施细则，对符合条件的企业项目在产业用地保障方面给予支持，为南海“十百千”企业做大做强腾出发展空间。实施细则的出台，是南海区推进国土空间综合治理改革创新（下称“地治改革”）的创新探索。
“地治改革”正成为南海新一轮发展的重要牵引。回顾南海改革开放史，同时也是一部土地变革史。从改革开放之初的“六个轮子一起转”，到上世纪90年代的集体土地股份制改革到工业化再到城市化，从“三旧”改造再到“三块地”改革，土地改革贯穿了南海发展的全程，通过为土地松绑，并为土地赋能，有效促进要素流通，极大激发了生产活力。
如今，作为广东省唯一的城乡融合发展改革创新实验区，南海正以“地治改革”为突破口，推动土地的腾挪归并，重塑生产、生活、生态空间格局，为新时代广东城乡高质量融合发展提供经验示范。
●南方日报记者 孙景锋
时代强音
以“地治改革”破题发展困局
从位于佛山水道边上的荣耀国际金融中心向东眺望，天气晴朗时，距离约20公里的广州塔清晰可见；脚下，车流不息的海八路既是城市跳动的脉搏，也是城市形态泾渭分明的分界线。
分界线的南边，是南海最具辨识度的城市名片千灯湖公园，以及围绕着千灯湖迅速崛起的城市CBD，形成比肩一线的城市天际线；分界线的北边，与千灯湖一河之隔，连片老旧厂房通过改造被整理为平地，这里是大沥沥桂新城中轴核心区所在地，千灯湖北延的“桥头堡”。
“原有村级工业园散、小，建筑低矮、破旧，城市配套、建筑立面、市政绿化与千灯湖片区存在较大差距。”河西片区改造负责人说，连片的低矮厂房成为阻碍城市发展的绊脚石。
在南海，这样的村级工业园大大小小共有612个，广泛分布在1074平方公里的土地上。和珠三角众多县域经济体一样，南海民营经济发达，改革开放之初，在集体土地上遍地开花的村级工业园为经济发展注入了动力，推动了经济腾飞。时至今日，南海拥有12个产值超200亿元的产业，37万户市场主体。
但随着土地开发强度的不断提升，土地利用碎片化成为制约城市发展的最大瓶颈。其中，村级工业园总面积占南海现状工业用地的58%，面积在100亩以下的占比高达43%，年创税收只占全区年税收9%。
生产和生活空间混杂，园区权属复杂，“城不城、乡不乡”成为以南海为代表的珠三角县域最典型的城市面貌。
为了破解发展困局，2019年7月，省委深改委批复同意南海建设“广东省城乡融合发展改革创新实验区”，要求南海以实验区建设为契机，大胆试、大胆闯、自主改，全方位谋划推动城乡建设、产业发展、农村集体经济、基层治理等各领域的系统改革，率先探索建立城乡融合发展体制机制和政策体系。
广东省委党校教授陈鸿宇表示，城乡融合发展是国家关于新时代高质量发展经济体系中一个重要命题，推动城乡融合发展，需要在更广的空间对经济要素进行重新配置，提高要素配置的效率和质量，有短板的要补上，促进城乡在经济、文化、政治、民生、社会治理、法治体系建设、生态环境建设等多个方面协调发展。
他认为，过去几十年南海很多重要改革的重心一直放在基层，围绕农村做文章。推动城乡融合发展，需要在城乡协调发展的大框架中，对各类资源要素进行统筹配置，聚焦城乡改革系统性、整体性和协同性不足，农村集体土地利用散乱低效等突出问题，加强顶层设计，促进要素资源在城乡之间的自由流动。
土地是连接城乡最重要的纽带，也是破解城乡发展不协调的“钥匙”。去年批复的实验区实施方案明确提出，促进城乡融合发展，要以农村土地制度改革为着力点，以国土空间规划编制为契机，以开展全域土地综合整治为突破口。
2019年，南海被定为广东省市县国土空间规划试点之一，随后启动编制了《佛山市南海区国土空间总体规划（2020—2035年）》，重点探索珠三角快速发展、高度城镇化地区高质量发展的空间规划路径，向存量要空间，引导南海进入高品质城市化阶段。
牢牢抓住土地这个“牛鼻子”，南海的思路愈发清晰，把推动“国土空间综合治理改革创新”，作为广东省城乡融合发展改革创新实验区建设的总牵引，向土地要改革红利。
具体来说，南海将通过“地治改革”，推动国土空间再造、城乡空间再造、产业空间再造、生活空间再造、生态空间再造，通过对空间格局、产业集群、生态环境、基层治理、政府服务的重构重塑重组，促进城乡全面融合一体发展。
暨南大学新闻与传播学院教授曹轲认为，南海“地治改革”是对地理空间的全域改造，是一项系统性、集成性改革，将在更高层面上讲述全新的南海发展故事。
历史回响
土地改革中的南海发展史
推动“地治改革”，南海拥有深厚基础和光荣传统。回顾南海改革开放史，同时也是一部土地变革史。
上世纪80年代初，面对改革开放的时代变局，南海在全国率先提出三大产业齐发展，形成了县、公社、村（大队）、生产队、个体、联合体企业“六个轮子一起转”的县域经济“南海模式”，通过包产到户、工商合营、多种经营、招商引资，南海人“洗脚上田”，充分释放手中土地的能量，实现大踏步发展，成为全国知名的首富县。
到了90年代，随着开放势头进一步加快，大量外资蜂拥而入，加上本地乡镇企业的崛起，南海和珠三角其他区域一样，遭遇了土地瓶颈，向农村要土地成为大势所趋。
在此背景下，南海在全国率先启动集体土地股权制改革，在不改变集体土地性质的前提下，推动承包土地权的农户以土地经营权向经济社入股，由集体对原来分散的土地进行重新布局，实现了集体土地所有权、经营权、使用权的分离。随后，南海在全区全面推开农村股份合作制，南海农村由此发生了翻天覆地的变化，在集体土地上快速推进工业化。
通过农村土地股份合作制改革，南海快速完成了工业化，但这种“以土地换租金、以空间换发展”的工业化方式存在管理不规范、缺乏整体规划等缺陷，造成全区工业用地分散，土地产出率不高，环保问题突出。到了2007年，南海的土地开发强度就远远超过国际线，接近50%了。
城市要发展，产业要升级，面对日益紧张的土地资源，南海再次祭出改革大旗，向存量土地要空间。
2007年，南海区以政府向村里统一租地、政府组织统一规划、统一招商、高标准开发的模式，将包括大沥联滘工业区在内的1800亩土地，打造成大沥的新中心——广佛商贸城，开启了南海“三旧”改造时代。
通过对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的改造，南海开启了对低效用地集约节约利用的新时代。以“三旧”改造为突破口，南海迈出了土地改革的关键一步。随后，南海创新出台了一系列意见，构建起了较为完整的“三旧”改造政策体系，成为广东省“三旧”改造政策的发祥地。
在政策的推动下，南海一批“三旧”改造示范项目也在南海如雨后春笋般涌现。大沥联滘从“垃圾村”变成广佛商贸城，桂城北约村在一片废旧钢铁加工交易场所上崛起了都市型产业园区瀚天科技城，“三旧”改造翻开了南海土地故事新篇章——从集体土地上的工业化，迈向集体土地上的城市化。
在推进土地改革的过程中，由于集体土地入市流转缺乏上位法支撑，造成国有土地和集体土地“同地不同权”，存在抵押融资等困难，阻碍了集体土地的资本化和社会化，让大量集体建设用地沦为“沉默资产”。
转机出现在2015年，南海区成为了全国33个农村土地制度改革试点之一，承担农村集体经营性建设用地入市改革试点任务，之后被追加了“农村土地征收”“宅基地制度改革”的任务，“三块地”改革成为南海土地改革的里程碑。
在试点时间内，南海大胆探索，勇于实践，以问题为导向，形成系列具有南海特色的创新举措，比如国集互补，建立城乡统一建设用地市场，工矿仓储和商服用地供应量的70%以上由集体建设用地供给，保障了经济社会的持续发展；再比如租让并举，构建土地供应新格局，以租赁方式入市占89.72%，实现了土地要素灵活配置，推动了新产业、新业态的发展等。
“‘三块地’改革试点对南海来说意义重大，极大地破解了南海的土地供需矛盾问题，盘活土地资源，提高土地利用价值，为优质产业发展腾出空间。”南海区相关负责人说。
从改革开放之初的“六个轮子一起转”，到上世纪90年代的集体土地股份制改革到工业化再到城市化，从“三旧”改造再到“三块地”改革，“地治改革”贯穿了南海发展的全程，南海也创造出了一批在全省、全国有引领示范性的样本经验。其中的关键，就是为土地松绑，并为土地赋能，极大激发生产力，有效促进要素流通。
未来之路
以土地平权推动要素自由流动
南海土地改革的故事仍在继续。如今，南海建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，“地治改革”仍然是核心内容。
在省委深改委去年印发的实验区实施方案中，五大重点任务中的第一条，就是“推动国土空间布局全面优化，构建城乡空间集聚新格局”；实验区建设获得的首批八类省级支持事项中，前四类都是直接和土地相关。
从某种意义上说，过去几年南海在“三块地”改革进行的探索，为南海在更广阔的空间中推动城乡融合发展提供了工具和手段；而城乡融合发展改革创新示范区建设，是对南海“三块地”改革的延伸和深化。
以“地治改革”为抓手，南海城乡融合发展将如何突围？
中国人民大学经济学院院长刘守英从上世纪90年代就关注南海的土地改革，他认为推动城乡融合发展，南海要认清自己的发展阶段和发展独特性，即在乡村工业化基础上推进城市化，用城市融入乡村。“如何通过国有土地和集体土地平权，推动制度改革，在融合过程中，乡村既要美丽，也要活力，是下一步工作的重点。”
刘守英表示，在中国快速城市化阶段，南海有自己的独特道路，在发展的第一阶段，南海的城乡关系不是通过人口、经济活动等要素向城市集聚形成的，而是在乡村发展的过程中，通过集体土地工业化，村、镇一级“六个轮子一起转”，在乡村工业化中带动城市化。“南海的土地制度安排在集体土地开展工业化进程中形成，乡村农民享受到工业化成果，乡村是富裕的，这与全国不同。”
在第二个阶段，南海通过城市集聚、园区发展，改变城市发展不足的问题，通过城市发展、产业发展、人口集聚，达到城乡相对平衡，“南海的城市发展没有牺牲乡村，而是在乡村力量带动下发展。”
目前南海进入到第三个阶段，即如何让城乡有机衔接、融合。“从城到乡两个空间要实现一体化，要呈现出南海从城到乡不存在发展上的差异。要形成城乡土地规划体系，城乡土地功能要明确分工，形成城市增长极和乡村功能区，在城乡摆渡上实现有效平衡。”
他强调，南海城乡融合过程中，首要考虑在城乡产业的布局上，不能简单粗暴向城市集中，乡村需要发展自己的特色产业，城市强的同时，乡村也要美和强，这是南海要做的，这样才符合城乡融合的特点。
他表示，南海要落实中央精神，让集体土地和国有土地在同权的基础上发展，“在规划上要坚持集体土地上的城乡融合，要在土地同权基础上实现城乡融合，要思考如何实现两权平等，如何实现土地增值的分享，用于公共服务和建设的资金保障，如何保障农民的利益等问题。”
华南理工大学建筑学院教授、博士生导师袁奇峰则表示，南海城乡融合的关键，是要进一步创新集体建设用地使用政策，构筑新的“城乡利益共同体”，同时要做广佛同城最坚定的推动者，促进全域同城化。
“南海是广佛同城最坚定的推动者，也是最大的受益者。”袁奇峰建言，南海要继续促进“广佛全域同城化”，持续在一体化过程中构筑、扩展大都市区级的节点，让城市更加繁荣、社会更加和谐、生态更加系统。
为此，南海需要按照“战略引领、片区统筹、整村平衡”的思路，在存量时代重启“农村社区工业化”时代的巨量建设用地储备，把握中国城市化的机会窗口，建设“城市南海”；激活狮山大学城，推动“科创南海”；同时，通过启动全域土地整理，让城镇、农业和生态空间更加集约，将农田保护、生态资源保护作为和教育、公共卫生事业一样的公共产品，在区级政府层面建立统筹基金，设立生态、农田保护转移支付制度，建设“生态南海”。
■链接
30亿元“大礼包”
力促城乡融合发展
过去7年来，南海完成改造任务2.3万亩，超额完成22%，平均容积率提升3倍，平均建筑密度减低近一半；截至去年底，南海累计实施改造项目912个共6.5万亩，其中完成改造项目597个约3万亩，纳入省“三旧”改造标图建库图斑地块超31万亩，改造规模位列全省前茅……
在上月底召开的南海区2021年度城市更新（“三旧”改造）项目投资推介会暨泛家居产业生态大会上，南海区抛出一组亮眼数据，印证南海通过“地治改革”推动城市更新取得的成绩。
南海区区长顾耀辉指出，历经近14年的改造实践，特别是过去7年的探索突破，南海城市功能逐步完善，产业结构持续优化，土地资源集约利用提质增效，城乡人居环境不断改善，广佛智城、瀚天科技城等一大批高端平台载体迅速崛起，规划、管理、政策等科学体系全面构建，市民群众的获得感幸福感大幅增强，经济社会高质量发展迈出稳健步伐，闯出一条从“三旧”改造到城市更新的新路径。
当前，南海正处于重大机遇窗口期，“双区”建设、“双城”联动等历史性机遇叠加呈现，广东省城乡融合发展改革创新实验区建设全面启动，国家“两业”融合发展试点获批建设。
在此机遇背景下，南海将全面深化改革，强化政策创新，释放政策红利，设立30亿元奖励资金，重点推进城乡融合发展十大示范片区、20个产业社区连片改造示范项目、98个村改试点项目建设，为打造“品质南海、活力南海、幸福南海”奠定坚实的基础。
南海将以实验区和“两业”融合发展试点建设为契机，科学合理布局生产、生活、生态空间，为城市、产业升级赋能。
“我们将聚焦土地利用碎片化这个主要矛盾。”顾耀辉说，接下来，南海将深入推进村级工业园升级改造和旧村整村改造，探索以县域为单元开展全域土地综合整治，加快形成一批千亩、万亩产业集聚区，建设一批承载大项目、大产业、大集群的专业园区。
■南海土地改革大事记
1987年
南海被国务院确定为全国14个农村土地改革试验区之一。
1992年
南海在罗村下柏开始进行以土地为中心的农村股份合作制试验，同年共发展14个农村股份合作社。
1993年
南海制定了《关于推行农村股份合作制的意见》，在全区农村全面推开农村股份合作制。
1994年
广东省在南海召开了农村土地股份合作制现场会。
2007年底开始
南海着手制定著名的“海六条”——《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》。
2009年
南海成为广东省“三旧”改造试点示范。
2014年
南海成为全省新一轮深化“三旧”改造综合试点。
2015年
南海被批准为全国33个农村土地制度改革试点之一。
2016年
南海挂牌成立全国首个集体土地整备中心，并出台农村集体经营性建设用地整备管理试行办法。
2019年
省委深改委批复同意南海建设“广东省城乡融合发展改革创新实验区”，要求南海率先探索建立城乡融合发展体制机制和政策体系。
2019年
南海被定为广东省市县国土空间规划试点之一，随后启动编制了《佛山市南海区国土空间总体规划（2020—2035年）》。