国家城市化建设快速发展，通过存量建设改造，尤其是国有土地上房屋征收促进城市优化提升成为城市建设全方位升华的重要途径。在实施征收时，应当给予被征收人公平、合理的补偿。在房屋征收补偿内容方面，不同的城市存在一定的差异，具有一定的弹性。本文主要根据各地规定，对国有土地上房屋征收补偿进行了总结归纳和分析。
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从拆迁到征收的转变随着经济不断向前发展，城市化建设不断进行，我国国有土地上房屋征收补偿政策日益完善。在我国，房屋征收（拆迁）补偿政策主要是国务院、地方政府及其职能部门颁布的文件。从1980年至今，我国共颁布三版《条例》，即1991年《城市房屋拆迁管理条例》、2001年《城市房屋拆迁管理条例》和2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
2011年1月21日，国务院公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《征补条例》），同时废止2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》。《征补条例》的施行，实现了从“拆迁”到“征收”的转变。
—2—征收与补偿的同时性
根据《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第243条，征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，将集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产变成国家所有的行为。我国实行土地的社会主义公有制，即集体所有制和国家所有制，土地所有权的二元结构使得土地征收仅是指集体土地所有权的征收，国有土地不存在土地征收，仅存在对国有土地上房屋（建筑物）的征收，对土地而言，是收回建设用地使用权。国有土地上房屋征收的目的是收回国有土地的建设用地使用权，对国有土地资源进行重新规划，但遵循的是“地随房走”的原则，在对房屋进行征收补偿时，建设用地使用权同时收回，对房屋价值的补偿包含了对建设用地使用权价值的补偿。
根据《民法典》第117条及《条例》第2条，在对不动产进行征收时，应当给予公平、合理的补偿。最高人民法院认为：“有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了公共利益的需要，国家可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。”另外《条例》将“补偿”与“征收”并列，凸显了补偿在征收中的重要意义。事实上，由于征收的强制性，补偿要件成为限制征收权的重要利器，也是个人财产权对抗征收权的重要保障。
因此，征收和补偿具有同时性。有人认为，补偿是征收的一个要件，没有补偿到位，所有权不发生变动。《民法典》第229条规定，因人民政府的征收决定，导致物权消灭的，自征收决定生效时发生效力。根据上述规定，物权变动的时间点以征收为时点为准。故征收导致补偿，但补偿不影响征收决定的效力。
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征收补偿的内涵
补偿问题是人们最关注的问题，也是房屋征收中最重要的问题，笔者具体从补偿原则、补偿范围、补偿标准与补偿方式四个方面进行探讨。（一）补偿原则《民法典》第117条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。《征补条例》第2条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿。根据上述规定，国有土地上房屋征收的补偿原则是公平补偿和合理补偿。何谓公平、合理补偿，法律上并无明确的标准，从《征补条例》和各地的规定中，总结如下几点：1.居住条件有改善、生活水平不降低首先，被征收房屋价值的补偿通过房地产市场价格确定。《国务院法制办、住房和城乡建设部负责人就<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关问题答记者问》提到：“按照保证房屋被征收群众居住条件有改善、生活水平不降低的原则，条例规定，…… 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，市场价格包含了土地使用权的价值，不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。”其次，为了保证生活条件困难的被征收人居住条件有改善，对符合住房保障条件的被征收人应当优先给予住房保障，使其不再等待轮候保障房。2.设置最低补偿面积对于人均居住面积低于当地平均水平的，部分城市规定了面积保底补贴的办法。针对面积极小的被征收房屋，被征收人将会得到额外的面积补偿。比如，河北省（2012年）规定最低补偿面积为30平方米；深圳（2016年）规定，家庭人口2人以下的，建筑面积不小于45平方米，3人以上建筑面积不小于60平方米。3.保证公众的参与在房屋征收补偿过程中，设置了公众参与的程序，保证补偿的公平，具体如下：（1）房屋调查登记结果的公示；（2）房屋征收补偿安置方案征求公众意见；（3）评估机构先由被征收人协商选定；（4）评估情况的公示。（二）补偿范围《征补条例》第十七条规定，被征收人得到的补偿包括四部分：第一，被征收房屋价值的补偿；第二，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；第三，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；第四，奖励和补助。（三）补偿标准1.关于房屋价值的补偿《城市房屋拆迁管理条例》（2001年6月13日，国务院令第305号）第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”《征补条例》第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”我国一直实行市场价值补偿标准，但在具体操作中，为推进征收工作的顺利实施，很多城市在房屋评估价的基础上提升补偿金额，主要有以下做法：（1）考虑新建商品房市场价格。比如，天津规定：“按照被征收房屋类似房地产的市场价格和其所处区位的新建普通商品住房市场价格分别评估，并按照较高的评估结果确定”；广州市规定：“住宅房屋价值的补偿金额加上征收奖励不得高于被征收房屋所处区位的新建普通商品住宅的市场价格”。（2）考虑应安置房屋面积的价值。比如：深圳规定：“选择货币补偿，但被征收房屋经评估的补偿价格低于该房屋在产权调换情况下本次房屋征收提供的所有产权调换房屋的平均市场评估价格的，房屋征收部门应当将该价差部分作为置业补助支付给被征收人”；兰州市规定：“住宅房屋货币补偿金额按应安置房屋建筑面积市场评估价确定。”（3）上浮一定比例。比如，沈阳市规定：“补偿标准在被征收房屋房地产市场评估价格基础上上浮20％～30％”；贵阳市设置的上浮比例为不得高于30%。（4）增加一定的额外补贴。比如，上海规定：“被征收居住房屋的补偿金额＝评估价格＋价格补贴。价格补贴＝评估均价×补贴系数×被征收房屋的建筑面积。补贴系数不超过0.3”。2.关于其他财产损失的补偿其他财产损失，是与被征收物之价值无关、因征收而产生之直接及必然的损害，主要包括搬迁费、临时安置费以及停产停业损失。搬迁费、临时安置费补偿标准一般由市、县级人民政府根据当地市场情况作出具体的规定。搬迁费的补偿标准主要存在两种方式：第一种方式为固定数额补偿，比如，重庆市规定：“住宅房屋的搬迁费标准为1000元/户·次”；杭州市规定：“住宅房屋搬迁费标准为每户1800元”。第二种方式为按照被征收房屋面积补偿，比如，石家庄规定：“搬迁费标准按被征收房屋建筑面积，每平方米30元执行”。停产停业损失的补偿标准一般由评估确定，也有地方直接规定按照被征收房屋价值的一定比例确定。（四）补偿方式《征补条例》第21条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。通过梳理各地关于产权调换的规定，在确定产权调换房屋的面积上，主要有三种方式，第一种是按照被征收房屋价值确定产权调换房屋的面积，比如上海、天津、石家庄、赣州；第二种方式是按照被征收房屋的建筑面积或者套内建筑面积确定产权调换房屋的面积，等面积部分不结算差价，比如：深圳、海口、兰州、长春、通化、合肥、太原；第三种方式，按照被征收房屋的建筑面积或者套内建筑面积确定产权调换房屋的面积，然后按照价值进行结算，比如：梅州市梅江区。当同等面积的产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值相等时，采取上述三种方式都是一样的结果；当两者不对等，就会产生冲突。第一种方式能确保货币补偿的价值和产权调换的价值相当，且符合《征补条例》第十九条的规定，特别是产权调换房屋的价值低于被征收房屋的价值，能保证被征收人的权益不受损失。但是当政府提供的产权调换房屋的价值大于被征收房屋的价值，就会难以保证被征收人的居住条件。第二种方式，当政府提供的产权调换房屋的价值低于被征收房屋的价值，若按照等面积调换，就违反了《征补条例》第十九条的规定。第三种方式，其实是货币补偿和产权调换相结合的补偿方式。在实务操作中，按照第一、三种方式进行产权调换的城市，往往被征收房屋的价值大于产权调换房屋的价值。也存在被征收房屋的价值小于产权调换房屋的价值的城市，江西省赣州市的做法很值得借鉴，凡在征收补偿签约期限内完成协议签订并搬迁交房，等面积产权调换部分，对被征收房屋价值低于用于产权调换房屋价值的，差价部分作为征收部门对被征收人的奖励，予以免交。按照第二种方式进行产权调换的城市，一般是原址回迁或者被征收房屋的价值小于产权调换房屋的价值。若异地回迁的话，同等面积的被征收房屋的价值一般高于产权调换房屋的价值，通常有以下做法：（1）按照市场评估价进行结算，比如，深圳规定：“被征收房屋市场评估价格高于产权调换房屋市场评估价格的，以市场评估价的差额结算差价”。（2）按比例增加产权调换房屋的面积或者确定一个面积调换系数，比如，兰州市规定：“同类地段产权调换的，被征收房屋建筑面积与所调换房屋套内建筑面积相等部分不结算差价，所对应的公摊面积不予结算费用。异地产权调换的，安置区位每降低一个地段类别，在被征收房屋建筑面积基础上，住宅房屋无偿增加15%的建筑面积”；合肥市规定：“征收住宅房屋实行产权调换的，应当按照套内建筑面积进行‘征一补一’。实行异地产权调换的，应当根据征收区域与产权调换区域房屋市场价格，在征收补偿方案中确定面积调整系数。”在确定产权调换房屋的面积时，应遵循等价值调换的原则，但又要保证被征收人的居住条件。当同等面积的产权调换房屋的价值小于被征收房屋的价值时，进行等价值调换；当同等面积的产权调换房屋的价值大于被征收房屋的价值时，坚持等价值调换的原则，又要保证被征收人的原有居住水平不降低。
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总结在2011年《征补条例》颁布后，全国各省市均制定了相应的实施细则，对征收程序与补偿内容进行规范和细化。在房屋征收补偿标准方面，不同城市存在一定的差异，原因在于城市的独特性以及社会资源的分配上。国有土地上房屋征收与补偿政策具有一定的弹性和引导性，不同的政策会对征收补偿产生不同的结果。政策的弹性能够因地制宜、有效地解决当地房屋征收问题，但与此同时应当合理利用政策弹性，避免过度满足被征收人诉求、避免裁量权滥用以及社会资源的分配失衡。