广州南沙新区南沙湾地区
控制性详细规划修编及城市设计
●获奖等级：
2019年度优秀城市规划设计奖二等奖
●项目编制单位：
北京清华同衡规划设计研究院有限公司
意厦国际规划设计（北京）有限公司
一
区域背景与现状问题
1. 区域背景
南沙新区处于珠江三角洲的地理几何中心，在广州—香港—澳门“A”字形空间结构中处于支撑位置。新区做为新一轮改革开放先行地，是广州深入大湾区的“桥头堡”。南沙湾作为港方主要投资建设的地区，肩负着粤港澳深度合作示范区的重要使命。
同时，南沙湾片区西侧紧邻黄山鲁森林公园，东侧与南侧滨虎门和凫洲水道，具有环山、面水、河涌纵横的优质生态格局。
2. 现状问题
在上述背景下，南沙湾片区作为南沙区最早开发建设的地区之一，却在片区发展方向、用地权属、城市建设与管控等方面出现了一系列的问题：
2.1 外部区域环境更迭迅速
自2012年成立国家级新区起，南沙区先后经历了自由贸易试验区、广州唯一“城市副中心”、粤港澳深度合作示范区等定位升级，而南沙湾地区的发展方向却未能及时跟进，导致南沙湾的发展定位长期处于摸索期。
2.2 权属利益方的矛盾日益凸显
南沙湾地区土地权属复杂，涉及权属利益方、村集体、国有企业等多方利益。随着城市的发展建设，各权益方之间的矛盾日益凸显，对控规的诉求也不尽相同。
2.3 城市建设与管控文件的不适应
2004至2017年间，因市场变化与大型项目入驻等原因，造成“控规一张图”多次调整，片区内的优质山水格局也逐渐被忽视，现行管控文件已无法适应当前城市建设及生态发展的需求。
2.4 以往控规编制与规划管理的不契合
以往控规因缺乏统一的技术平台与动态维护机制，造成规划编制与管理之间存在一定的的技术脱节，对规划实施的指导力也大打折扣。
二
“特色管控+全程协同”的规划思路
规划针对现状问题，本次规划提出了“特色管控+全程协同” 的规划思路，在控制重点上强化特色控制，在工作方法上，注重共同的利益协调与全周期的规划过程，并以此思路形成三个规划策略。
规划策略
图源：北京清华同衡规划设计研究院，自绘
1. 协同规划：协调利益，盘活片区资源
1.1 构建“谈判的圆桌”
项目组和国规局共同搭建“利益共同体的协调平台”，形成对接政府部门、权益方、市民、专家等多元参与的合作平台与“谈判的圆桌”。通过例会机制（权益单位协调会、阶段成果交流会、联席谈论会等）与工作统筹机制（现场协调、资料梳理等），保证“利益共同体的协调平台”持续有效运行。
1.2 确立共同的发展方向：定位与功能的共识
通过前期的发展定位研究与产业发展研究报告，在大湾区、珠江两岸、广州层面，提出南沙湾发展策略以及片产业发展方，达成片区定位与功能的共识。确定片区发展定位为：粤港澳大湾区创新合作先行区、粤港澳大湾区的海上门户、广州国际海洋文体休闲中心。
1.3 找出与各权益方博弈的焦点，寻求利益平衡的“最优值”
与土地权属方协调
城市发展定位方面，通过片区发展专题研究报告，达成发展方向与功能定位的共识，并落实共识中的规划控制重点要素。在地块开发指标方面，通过环境影响评价、交通规划方案评估，对进行开发总量、地块建设指标进行控制。通过片区内剩余可开发居住建设量测算，对东部权属内居住用地总量进行控制。在公共设施建设方面，提出基础公服+国际化公服补充的公共服务设施配置思路。既保证了居民的公服需求，又满足了国际化人群的公服需要。同时，也保证了土地权属方权属地块内一定的土地开发收益。
与村集体协调
与村集体博弈的焦点在于村集体用地规划与村集体经济利益的矛盾，以及村庄安置方案难以达成一致两个方面。规划从村集体发展意愿出发，适当增加经营性用地。在村庄安置方面，对安置方案进行量化计算，并运用城市设计方案进行形象化说明，达成空间层面的共识。通过“利益共同体的协调平台”，与政府方、土地权属方、市民共同协商，对用地方案与安置方案在空间层面达成共识。
与村集体协调流程图
图源：北京清华同衡规划设计研究院，自绘
与市民协调
与市民博弈焦点在于市民的生活品质与城市开发建设效益的矛盾。主要体现在开敞空间、交通出行和地域特色三个层面。本次规划运用城市设计手段、以人性化需求为出发点，在人行的街区尺度，人性化的空间改造以及对传统人文空间的传承等方面，对控规人本空间层面的进行完善与补充。
从片区魅力特色、当地人群需求出发，运用城市设计的方法，将原有道路、滨水空间进行人性化的改造，形成公园、休闲等更贴近生活的开敞空间。
原有开敞空间人性化的改造
图源：意厦国际规划设计（北京）有限公司，广州南沙新区南沙湾地区控制性详细规划修编及城市设计
改造原有工业占据的滨海岸线，激活岸线功能，提升滨海地区的可达性，还市民一个亲近可达的海岸。
原有工业占据的滨海岸线改造
图源：意厦国际规划设计（北京）有限公司，广州南沙新区南沙湾地区控制性详细规划修编及城市设计
塑造富有地域特色的国际化交流空间：两大核心组团间的“活力捷径”，是对传统“一河一涌”文化的现代诠释。科创组团内的“共享服务带”，为创新人才提供了工作、生活、交往、休闲的共享平台。
2. 特色管控：强化特色，落实要素管控
依托南沙湾山、海、城、涌优质的生态格局，构建“由山到海”的生态空间骨架；根据生态空间骨架，划定滨海、山海、眺望三个开敞空间及高度控制区。根据南沙湾地区海上客厅、游憩商务区、活力捷径等特色功能需求划定“核心发展地区”。针对南沙湾的地区特色，对生态空间骨架和特色功能需求进行归纳，在城市设计的层面提出具体控制要素，形成“南沙湾地区八个发展重点”。根据地区发展重点，划定“特别意图控制区”，区分于一般地区，实行差异化管控。
南沙湾地区八个发展重点要素
图源：北京清华同衡规划设计研究院，广州南沙新区南沙湾地区控制性详细规划修编及城市设计
在管控文件层面，实行“地块详细图则+城市设计导则”两则联动管理，共同落实“特别意图管控区”与一般地区中的刚弹管控要求。
3. 全程陪伴：全程保障、注重维护管理
在工作方法上，探索了一个“全周期责任制”的工作流程。通过编制管控文件、搭建多元平台、辅助维护管理等工作，对南沙湾地区的规划动态进行全程陪伴。
在规划成果批复后，面对规划的实施与管理，项目组与规划管理部门签订了为期三年的“地区总设计师”服务，协调建设与管理工作，保证各个项目的有序落实。
南沙湾地区控规“全周期责任制”的工作流程
图源：北京清华同衡规划设计研究院，自绘
三
“特色管控+全程协同”的规划特点
1. 搭建了“利益共同体”探讨与对话的“协调平台”：
面对多元市场主体的情况下，控规不仅仅是空间的管控与治理，更是各利益方的在空间层面下的博弈。本次规划从各利益方诉求出发，通过搭建“利益共同体的协调平台”，建立现场及会议协调机制，以及运用控规技术手段，实现了各方利益在空间分配上的均衡与协调，将片区空间资源变成了有效的资产。
2. 注重“过程式规划”理念：
通过搭建“管理实施的服务平台”与“技术统筹的工作平台”，将众多指导现实开发的专项规划进行综合统筹，实现多规的动态协调。
3. 探索“全周期责任制”的工作流程：
探索了从规划编制到实施的各项工作流程，通过“地区总设计师”服务，将规划动态维护与管理的责任落到具体的总师团队，实现了规划编制和维护的一体化。
“特色管控+全程协同”的规划是对南沙湾地区控规编制的一次探索，更是对尊重市场，注重利益协调，全面面向实施的控规实践。为环境与市场不断变化、权属复杂的地区提供了可借鉴的经验。
编辑/排版｜王淑芸
封面图｜南沙湾片区 供稿部门自摄
供稿｜清华同衡 详细规划一所