最高人民法院第二巡回法庭2019年第16次法官会议纪要
◈案情摘要
李某在征收范围内有一养殖场。征收过程中，评估公司对案涉养殖场第一次的评估金额为304160元。在李某补交鱼苗买卖合同后，第二次的评估金额为1459110元(含地上附着物与鱼苗)。征收部门与李某对地上附着物的评估价值均无异议。刑侦中队介入调查涉案鱼苗买卖合同真伪时，与李某签订合同的相对人认可两份价款共计45万元的合同系补签，李某实际购买了6000元鱼苗，庭审中李某亦认可该事实。征收部门与李某协商补偿数额时给予其三种选择，即按照第一次评估价格、第二次评估价格、公安部门调查结果给予补偿，李某选择按照第二次评估价格签订补偿协议，承诺所有材料均真实合法，并由李某单方签署了《关于李某户养殖签订协议告知说明》。后，征收部门制作《补偿审批表》，由双方签字确认。因多次索要补偿未果，李某诉至法院，要求征收部门给付补偿金1459110元。
◈法律问题
因被征收人存在欺诈行为导致被征收物的评估价值有误时， 依据评估报告签订的征收补偿协议是否有效？
◈不同观点
甲说：有效说
征收补偿协议中征收部门的利益，属协议中一方当事人的利益，不属于公共利益的范畴。征收补偿协议经双方协商一致签订，评估结论并非签订征收补偿协议的必要条件。征收部门在明知评估结论存在问题的情况下，允许李某选择该评估结论确定的数额签订补偿协议，是为了实现行政管理目标所作出的让步，其对补偿数额本身并无错误认识，征收补偿协议有效。
乙说：无效说
根据合同法第52条第1款规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益，合同无效。李某提交虚假的鱼苗买卖合同作为评估依据，案涉评估报告不能作为确定征收补偿数额的依据。即使征收部门未尽签订协议合法性审查的职责，但李某采取欺诈方式订立的征收补偿协议损害了社会公共利益，属无效协议。
丙说：部分有效说
征收补偿协议中约定的补偿数额包括地上附着物及鱼苗补偿。案涉鱼苗补偿因存在欺诈而导致协议部分无效，但地上附着物的补偿系双方当事人真实意思表示，应属有效。
◈法官会议意见
采丙说
罗马法有“有效部分不因无效部分而受影响”的规定。合同法第56条规定:“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”具有可分性内容的行政协议，协议部分无效，不影响合法部分的效力，即容许行政协议部分有效、部分无效的情形存在。但当部分无效将影响有效部分的效力，或者将导致整个协议无缔约可能性、或者导致整个协议履行不公平的，应当确认行政协议整体无效。
◈意见阐述
根据行政诉讼法第12条第1款第(11)项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。此规定正式将行政协议纳入法院的受案范围。行政协议作为新型的行政管理方式，为世界各国所普遍采用。行政协议摆脱了传统中相对于狭义行政行为的附随地位，已经被行政机关相当程度的采用，成为日常处理行政事务的一种方式。行政机关利用行政协议处理行政事务时，会产生有关效力等方面的法律争议。法院参酌学说，正确适用法律，从解释论乃至立法论的角度解决行政协议实务中的问题具有重要意义。
一、行政协议与狭义行政行为的区分问题
在德国行政法中，行政处分是一个“基础性”的概念。这是由于行政处分在传统行政法中的核心地位所决定的。在“高权行政”模式下，诸多行政法律关系均围绕行政处分而展开。我国立法机关未将“行政处分”概念直接纳入法律规定，而是采用了更具包容性的“行政行为”的概念。行政处分概念、行政行为概念分别是大陆法系行政法、我国行政法上的基础性概念，它们在行政法中的地位和功能基本相同。狭义行政行为作为行政行为的重要组成部分，具有公法性、外部性、单方性、个别性、法效性等特征。
行政协议，是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议与传统行政行为最大的区别之处就在于其没有采取强制性或者命令性的传统行政行为模式，而是与行政管理相对人在互谅互让、充分理解和信任的基础上，通过平等相处以及民主协商的方式签订行政协议，以达到行政管理的目标。
行政协议与狭义上的行政行为在概念上易于区分，但在特殊情形下，如存在行政管理相对人事先申请、事后同意(受领)或既须事先申请又须事后同意的情形时，这类需要行政管理相对人参与的行政行为，在程序、规范内容及效力上，与行政协议具有相似之处，容易产生判别上的困难。行政协议与狭义行政行为的区别，关乎行为的法律效果、法律的救济途径等系列问题，在学理上和实务上具有重要作用，现就两者的区别阐述如下：
一是行政管理相对人作为行政协议的一方当事人，其意思表示对协议的内容产生影响。而行政机关在作出狭义行政行为时，可基于单方的意志，不受相对人意思的拘束依法作出决定。
二是行政协议必须缔约人意思表示一致，才能成立。而行政机关作出狭义行政行为时依据行政机关单方意思即可产生法律效果，不需相对人的同意亦可生效。相对人申请或同意的意思表示，只是使狭义行政行为有效或合法的要件，即使欠缺申请或同意的意思表示，也只产生狭义行政行为无效或可撤销的后果。
三是行政协议在一般情况下应由缔约人双方或多方签署，而行政机关作出狭义行政行为时仅由其单方签署。
四是狭义行政行为无效的原因限于重大且明显违法情形。行政协议除具有狭义行政行为相同的无效原因外，在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的情况下，可适用民法上的无效原因。
本案中，征收部门与李某协商补偿数额时给予其三种选择，即按照第一次评估价格、第二次评估价格、公安部门调查结果给予补偿，李某选择按照第二次评估价格签订补偿协议，承诺所有材料均真实合法，并由李某单方签署了《关于李某户养殖签订协议告知说明》。后，征收部门制作《补偿审批表》，由双方签字确认。此过程具备要约、承诺等要件，虽征收部门制作的《补偿审批表》形式上表现为行政机关的审批，但是李某的意思表示是形成《补偿审批表》的主要因素，双方当事人通过合意形成了《补偿审批表》，并由双方当事人签署，故《补偿审批表》应属行政协议。
二、行政协议的法律适用问题
考察其他国家或地区的实践，行政协议的法律适用主要有三种模式：其一为“普通法加特别规则模式”。英国和美国是这一模式的典型代表。英美国家没有公私法划分的历史传统。在行政协议中，行政机关和相对人处于平等地位，适用相同的法律规定。如果行政机关因公共利益需要在协议中享有特别权力，必须在协议条款中予以明确约定。因纯粹的私法规则已无法满足行政机关以行政协议实施管理的现实需要，该种模式的国家在规制行政协议时适用了某些特别规则。例如，英国1947年颁行了王权诉讼法，美国也制定了联邦采购规则等。其二为“行政法加准用民法模式”。该种模式以德国为代表。根据《德国联邦行政程序法》第62条规定，行政协议的法律适用顺序为：《行政程序法》第54~61条、《行政程序法》的其他规定、《民法典》。葡萄牙、我国台湾地区也采取这种模式。其三为“行政法模式”。该种模式以法国为代表。与德国模式相比，法国建立了较为完整的平行于私法合同制度的行政协议法律体系。法国通过司法判例的形式形成了行政协议的主要法律规则，包括行政协议的识别标准、行政机关可以单方面解除或变更协议等具体规则。在判例规则之外，立法机关也制定了成文法，例如公共采购法典、关于公共服务委托合同的法令、公法人与私法人合作合同的法令等。虽然在行政协议中行政法的适用占主体地位，但并不意味着私法规则被完全排除在外。民法典，尤其是与合同相关的普通规则，也可适用于行政协议。
实践中，我国区分民事合同与行政协议。就行政协议的法律适用而言，一方面，民法总则合同法明确适用范围仅限于民事合同，故英美法系“普通法加特别规则模式”的做法并不可取。另一方面，在短时间内建立起完善的行政协议法律规则也与现实不符，“行政法模式”不具有可行性。因此，在适用行政法的基础上准用民法规则这一模式应为目前的最佳选择。已经废止的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条规定:“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第15条第2款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”以上规定亦体现出行政协议的法律适用规则采“行政法加准用民法模式”。
按照该原则，民法上关于合同的一般规定，除法律另有特别规定外，可以适用于行政协议，例如关于意思表示、行为能力、合同的解释、意思表示的瑕疵、无效等规定。只要民法中有关合同的规定不违背行政协议的属性，均可适用。具体而言，可以适用于行政协议的民事合同法律规则主要包括以下方面：
1.民法基本原则。民事合同与行政协议在平等、自愿、诚实信用等理念上是一致的。合同法所规定的平等原则、诚实信用原则、公序良俗原则等可适用于行政协议。
2.合同订立规则。民法总则中民事法律行为的成立¹、合同法中有关要约、承诺以及合同成立等规则均可以适用于行政协议。
3.合同效力规则。除行政法另有规定外，民事合同的有效条件与效力瑕疵及后果，可准用于行政协议。德国和我国台湾地区均明确规定，如果行政协议准用民法规定的结果为无效，则行政协议无效。至于行政协议无效后的法律后果，可适用合同法第58条有关合同无效的法律后果予以处理。
4.合同履行规则。合同履行的原则以及具体履行规则均可适用于行政协议。我国台湾地区“最高行政法院”2003年度判字第1685号判决指出，行政契约准用“民法”规定者，非仅限于“民法”所定私法契约中之程序规定而已，即“民法”债编通则与契约履行迟延之规定，皆在准用之列。
5.合同终止规则。《合同法》上清偿、提存、抵销、免除、混同以及合同解除等规则可存适用于行政协议。我国台湾地区“最高行政法院”2011年度裁字第366号判决指出：“本件被上诉人向上诉人请求之违约金本为4080606元，因上诉人于被上诉人医院服务期间尚有935569元之奖励金未领，上诉人因而据以主张抵销，经原审依‘民法’第三三四条规定予以准许。从而， 本件被上诉人请求赔偿之金额，抵销后，被上诉人请求上诉人赔偿金额于3145037元及法定迟延利息部分，为有理由，应予准许。”
6.合同责任规则。合同法上的缔约过失责任、违约责任等规定也可适用于行政协议。我国台湾地区“最高行政法院”2011年度裁字第366号判决指出：“原审如认当事人依行政契约关系请求给付之违约金过高者，自得依职权就一般客观事实、社会经济情况及当事人所受损害情形、债权人可享受之一切利益等以为酌定。”该案例体现了调整违约金的规则可适用于行政协议。
7.合同解释规则。我国合同法第125条的解释规则可适用于行政协议。值得注意的是，在对行政协议作出解释时，在注重协议的稳定性及保护相对人权益的同时，也应注意行政公益目的的实现。换言之，当公共利益与个人利益发生冲突时，应作有利于公共利益的解释。
¹民法总则第134条规定：“民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立。法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，该决议行为成立。”
三、行政协议中缔约自由与依法行政等原则的关系
行政协议已成为广义行政行为的组成部分。一般而言，只有在行政有裁量权的领域才有适用行政协议的空间。随之而来的问题是：缔约自由与依法行政之间是何种关系，即行政协议内容应否受到一定的限制，应受到何种限制。
第一，行政协议的缔约自由应受到法律优越原则的限制。签订行政协议时，行政机关与一般私法合同当事人在法律地位上存在着一定的差异。行政机关在缔结行政协议时同样要受依法行政原则的约束。即使在裁量行政的情況下，当事人依然不能任意约定协议内容，只能在具有裁量权限的范围内进行约定。
第二，行政协议的缔约自由应受到法律保留原则的限制。在行政机关与相对人签订行政协议时，相对人在缔约时并不总是处于弱势地位，其谈判实力也可能高于行政机关。为避免公共利益因为双方协商而受到损害，签到协议时不仅要求行政机关的给付必须公平合理，而且相对人的对价给付亦应受到相同的规范。在行政协议中，不仅要保护相对人的利益，公共利益亦应受到同样的保障。
第三，行政协议的缔约自由应受到比例原则的限制。基于国家资源的有限性，对相对人的不当给付或过度给付，都会损害公共利益。基于此，最小侵害原则不仅适用于保障相对人的利益， 而且适用于保护国家资源或公共利益。
第四，行政协议的缔约自由应受到信赖保护原则的限制。根据信赖保护原则，如果行政机关的行为违背相对人值得保护的信赖，使其遭受不可预计的负担或丧失利益，除非基于保护或增进公共利益的需要，否则不得为之。鉴于相对人的信赖在于已经信赖行政行为的存续，且信赖值得保护，因此信赖保护的例外情形为:(1)以欺诈、胁迫或贿赂方法，与行政机关达成的行政协议；(2)对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述，致使行政机关根据资料或陈述而签订的行政协议；(3)明知行政协议违法或因重大过失而不知的。
第五，行政协议的缔约自由应受到诚实信用原则的限制。诚信原则又称诚实信用原则，最早是私法上所使用的原则，其后及于刑法领域，最后涵盖了包括行政法在内的所有法律范畴。诚信原则具有调和法律与道德的作用，即避免过度重视形式法律的确实性，以求得在适用时的具体妥当性，从而实现法律所追求的公平正义。行政协议不论成立或履行皆需双方当事人配合，双方当事人的善意与互信，成为协议能否实现的重要因素，因此在行政协议的各阶段，都应注意诚信原则的适用。
四、行政协议的无效情形
行政协议一方面与国家公权行为有密切联系，另一方面又通过行政机关与相对人合意的方式体现，因此需对“契约应予遵守原则”“依法行政”“法安定性原则”“信赖保护”等原则予以衡量后确定行政协议无效情形。
行政协议具有的“行政性”和“协议性”。在行政协议履行过程中，一方面，行政机关可能依据法律法规规定的授权，作出具有行政优益特征的行政行为；另一方面，也可能根据协议的约定，作出履约行为或可能影响协议相对方的违约行为。因此，行政协议的无效事由也体现出“行政性”和“协议性”，即对于行政机关作出的行使优益权的行政行为的无效事由，与一般的行政行为没有太大差异，可适用包括行政诉讼法在内的行政法律规范作出判断；对于行政协议在订立、履行、变更过程中是否出现无效情形，则在行政法律规范优先的前提下，可参照民事法律规范的相关规定进行判断。行政协议无效的内容可以补正，在一审法庭辩论终结前补正的，人民法院可以确认行政协议有效。如无职权行政机关签订的协议，在一审法庭辩论终结前获得有权部门的授权或者追认的，该行政协议为有效协议。
德国以明文规定的方式，列举出行政协议无效的事由。《联邦行政程序法》第59条(无效公法合同)规定：相应适用有关民法典的规定出现无效合同的情形时，公法合同亦无效。下列情形中，第54条第2句所指公法合同亦无效:(1)具有相应内容的行政行为本应无效时；(2)具有相应内容的行政行为并非只因为第46条所指程序或形式错误而违法且合同签约方明知违法时；(3)未具备签订和解合同的条件且具有相应内容的行政行为并非只因为第46条所指程序或形式错误而违法时；(4)行政机关要求许诺依据第56条并不准许的对偿给付时。合同的某一部分无效时，整个合同无效，但假定没有无效部分合同仍然可以签订时除外。在审判实践中，行政协议无效的具体情形如下：
（一）被告无职权或者超越职权订立的
行政协议合法有效首先要求主体合格。行政诉讼法第75条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。在行政协议中，对于行政机关而言，虑及行政协议是行政管理的方式，一般需要行政机关具有相应行政管理职权，要“依法行政”，无职权或者超越职权订立属于无缔约能力范畴。行政诉讼法第75条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”对于行政机关无职权或者超越职权订立的行政协议，应当认定为无效。
（二）作为行政协议主要内容的行政行为无效的
我行政协议与行政行为之间只是形式的不同，两种形式的行政活动均可能发生转换。《行诉解释》第99条规定了四种行政行为无效情形：行政行为实施主体不具有行政主体资格；减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；行政行为的内容客观上不可能实施；其他重大且明显违法的情形。行政行为无效，自然以行政行为为主要内容的协议也无效。我国台湾地区“行政程序法”第141条第(2)项规定:“未依行政程序法第138条为公告、给予参加竞争者表示意见之机会时，行政契约无效。”第142条规定:“代替行政处分之行政契约有下列情形之一者，无效：(一)与其内容相同之行政处分为无效者；(二)与其内容相同之行政处分，有得撤销之违法原因，并为缔约之双方所明知者；(三)隶属关系下之和解契约违反第136条之规定者；(四)隶属关系下之双务契约违反第137条之规定者。”
（三）按照事项性质或者法律、法规、规章的规定不得订立行政协议的
考虑到行政协议的行政管理目的以及涉及的国家利益、社会公共利益，并非所有的行政事务适合用行政协议来完成，在法律、法规、规章等明确规定不得订立行政协议，或者按照行政事务的性质不适合采用行政协议形式的情形下，如行政机关与相对人订立行政协议，则行政协议属无效协议。如在治安管理等干预行政和税务管理等租税领域，行政机关原则上只能采取行政处罚等方式进行行政管理，不得采取行政协议方式，如订立行政协议则协议无效。
（四）适用民事法律规范确认行政协议无效的
1.相对人不具备法律规定的缔约资格。对于行政管理相对人而言，一般要求具有完全行为能力。民法总则第144条规定:“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”如果欠缺相应之意思能力，如未成年人(未成年人不具有充分的认知能力和保护自己的能力，因此其缔约能力也相应的受到一定程度上的限制)、成年但精神、认知等诸方面有一定缺陷的人员，其缔约能力会对协议生效产生影响。(1)原则上，无缔约能力者不能缔约，也不受协议的约束。(2)特殊情况下，无缔约能力者可以缔约。一般是指，一是订立纯获利益的协议。如被免除某项义务。二是与其智力、精神健康状况相适应的协议。如日常生活必需的行为。
2.意思表示不真实，违反法律规定，损害他人或社会公共利益。
(1)意思表示不真实情形。意思表示真实是由合同法的当事人平等、订立合同自愿原则派生出来的。意思表示是由内心的主观意思和客观表示两者构成的。意思表示可能会出现主观意思和客观表示所传达的意思不一致的情形，这种情形的出现可能是因为表意人故意所致，也可能不是因为表意人的故意而发生。
第一种情形为意思与表示故意不一致，可以按照故意仅存在于表意人一方和存于表意人与相对人双方分为两种情形：真意保留与虚伪表示。民法总则第146条对于虚假表示与隐藏行为效力作出规定，即“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。”故意存在于表意人一方的称为真意保留，又称之为单方虚伪表示。真意保留的要件主要包括：一是须有意思表示之存在；二是须表示与真意不一致；三是须表意人自知其表示与真意不一致。真意保留的情况下，相对人无法察觉存在意思表示不一致的情况，这时，相对人的信赖利益更值得保护，意思表示应为有效。虚伪表示，存于表意人与相对人双方，又被称为串通虚假行为。最主要的特征是表意人与相对人通谋为之。隐藏行为是指目的在于掩饰另一双方真正愿意实现的行为。隐藏行为是虚伪表示的一种类型。在隐藏行为中，实际上包含两个行为：一为虚伪表示，即其表示出来的行为；另一则为其意欲隐藏的行为。由于所隐藏的行为常常是法律禁止的行为，因而于判断该行为是否有效时应注意效力的审查。
第二种情形为意思与表示非故意之不一致，包括错误与误传两种情形。错误是指表意人出于错误或不知其意思表示与效果意思不一致的情形。错误与心中保留和虚伪表示在意思表示不一致这一点上是相同的，但前者为无意识的非真意表示，后者则是有意识的非真意表示。错误的情形有二：一是意思与事实不一致， 此为动机之错误；二是意思与表示的不一致，即通常所称法律行为错误。法律所规定的错误，通常仅为法律行为错误，而动机错误，由于其存于行为人内部，第三人一般无从窥知，因此为保护交易安全，动机错误一般在法律上不认为是错误，但亦不妨于若干特殊情形承认动机错误为错误。误传指传达人或传达机关作为意思表示的完成机关所发生的错误，如误买入为卖出等。
第三种情形为意思决定不自由，是指表意人非出于自由意思，而系在他人不正当干涉下形成内心意思，并将之表示出来的情形。此种不正当干涉包括欺诈与胁迫。在欺诈、胁迫情况下， 意思形成的动机是由于相对人或第三人的不正当干涉所造成，此时并无保护信赖利益或交易安全之可言，在不涉及公共利益的情况下，为保护表意人的意思决定自由并进而维护意思自治，法律将决定该意思表示效力的权利交给了表意人，赋予其撤销权²。但一方以欺诈、胁迫的手段订立的协议损害公共利益时，则协议无效。
²民法总则第147条规定:“基于重大误解实施的民事法律行为，行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”第148条规定:“一方以欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”第149条规定:“第三人实施欺诈行为，使一方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，对方知道或者应当知道该欺诈行为的，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”第150条规定:“一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”
(2)违反法律或者社会公共利益情形。法律行为无效的核心原因是因其损害了社会公共利益。影响协议效力的原因，很大程度上与社会的政策考量有关，而社会政策是因时而异的。影响协议效力的规定有刑法、行政法上的强制规范，也包括民法的强制性规范。
行政法的强制性规定，则带着明显的“禁止”和“管制”的意味。对此类强制性规定的违反，往往将伴随着法律制裁的后果。公法上的强制性规定更多地着眼于国家公共安全、社会政治经济秩序以及国家和社会利益的需要。因此，审查行政协议效力时，违反行政法的强制性规定一般导致行政协议无效。
《合同法解释(一)》第4条规定:“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”在判断行政协议效力时，地方性法规、规章等可否作为判断行政协议无效的依据？对此问题，我们认为可考量以下因素:第一，行政协议具有行政管理目的，会涉及国家利益、社会公共利益。因此，在地方性法规、规章等是为保护国家利益、社会公共利益所作出的规范时，那么违反地方性法规、规章必然意味着行政协议客观上存在重大且明显违法的情形，一概排除其作为判断协议效力的依据存在不妥之处。第二，在判断行政协议效力时，具体可作如下处理：一是地方性法规、规章是依据上位法制定的，即上位法比较原则，地方性法规、规章作了具体规定，可以依照上位法确认协议的效力，地方性法规、规章可以作为确认效力的有效参考。二是如果上位法授权地方或某部门作出解释， 则地方性法规、规章体现了上位法的精神，可以作为确认效力的依据。三是如果地方性法规、规章的制定是为了保护国家和社会的公共利益，而违反地方性法规、规章会损害公共利益，可以损害公共利益为由，确认协议无效。
四、受欺诈签订的行政协议的效力分析
本案中，李某作为行政管理相对人与征收部门签订的征收补偿协议系双务行政协议。此类行政协议的合法性要件为:(1)当事人意思表示真实。(2)协议中应约定相对人给付的特定用途， 且相对人给付有助于行政机关执行其职务。(3)相对人的给付、行政机关的给付应相当。为避免行政机关有出卖公权力或压迫相对人的情形，相对人的给付与缔约机关的给付，二者必须均衡。给付相当的要求来自于比例原则与平等原则。是否相当，可以从主观性与客观性加以观察，客观性相对性乃系从可衡量之事实上成本为计，指行政机关为特定措施可预见的支出，与相对人对于该措施的对待给付是否相当而为判断；至于主观相对性，则无法加以量化。当事人间的给付是否相当，可以从协议形成及结果是否有明显不合理，或是否有受强制、压迫、权利滥用或明显有出卖公权力等因素来审查，只要协议的合意不是基于上述情况而达成，则应视为双方的给付即属相当。(4)相对人与缔约机关的给付之间需要有正当合理的关联。该要件体现了“不当联结禁止原则”，即相对人的给付与缔约机关的对待给付之间需要有实质上的关联性。
按照双务行政协议合法性要件对涉案征收补偿协议予以审查：有关地上附着物部分的补偿系双方当事人真实意思表示，亦不存在无效情形，且可与其他部分进行区分，应认定为有效。至于有关鱼苗补偿部分，首先，就意思表示而言，李某存在欺诈行为。李某作为行政管理相对人故意提供虚假合同，且其在单方签署《关于李某户养殖签订协议告知说明》时明确承诺所有材料均真实合法。征收部门相信李某作出的相关承诺而以第二次评估价格为准与其签订了征收补偿协议。因此，征收部门因欺诈而陷于错误，并与李某签订了征收补偿协议。其次，李某的给付与征收部门的给付并不相当，致使公共利益受损。本案中，李某提供的虚假协议总额为45万元，而其仅实际支付6000元。如果认定征收补偿协议有效，则构成重大且明显的过度给付，不符合比例原则，亦不符合平等原则。在征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。受欺诈签订的行政协议违反了诚实信用等原则，使正常社会秩序遭到破坏，导致公共利益受到损害。再次，李某没有值得保护的信赖利益。信赖保护的例外情形之一为以欺诈等方法与行政机关达成的行政协议。李某采取欺诈方式与征收部门签订行政协议时，其已不存在值得保护的信赖利益。最后，适用民事法律规范判断行政协议的效力，征收补偿协议亦属无效协议。合同法第52条第1款第(1)项的规定:一方以欺诈、胁迫的手段订立的协议，损害国家利益的属于无效协议。考量以上因素，征收补偿协议中有关鱼苗补偿部分应认定为无效。
在审理行政协议案件时，既要促进法治政府和政务诚信建设，切实维护行政管理相对人的合法权益，又不能无原则的以牺牲社会公共利益来强调行政机关对所作承诺的遵守。
◈法律法规链接
1.《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年6月27日修正)
第十二条第一款第十一项人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
……
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
2.《中华人民共和国民法总则》(2017年3月15日)
第一百三十四条民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立。法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，该决议行为成立。
第一百四十四条无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。
第一百四十六条行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。
以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。
第一百四十七条基于重大误解实施的民事法律行为，行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百四十八条一方以欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百四十九条第三人实施欺诈行为，使一方在违背真实 意思的情况下实施的民事法律行为，对方知道或者应当知道该欺诈行为的，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百五十条一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
3.《中华人民共和国合同法》(1999年3月15日)
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
(三)以合法形式掩盖非法目的；
(四)损害社会公共利益；
(五)违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
第一百二十五条当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。
合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。
4.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(2018年2月6日)
第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：
(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；
(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；
(三)行政行为的内容客观上不可能实施；
(四)其他重大且明显违法的情形。
◈类案检索报告
一、检索工具：中国裁判文书网
二、关键词：行政协议、效力；筛选条件：案件类型——行政；法院层级——最高人民法院
三、检索结果：检索关键词“行政协议”“效力”、案件类型为“行政案件”，共检索到218份；检索关键词“行政协议效力”、案件类型为“行政案件”，共检索到3份。经过筛选与案例相类似度较高的案件共23件
四、类案文书（点开图片可放大查看）
续表：
拟稿人：张艳，最高人民法院第二巡回法庭主审法官，三级高级法官。
核稿人：梁凤云，最高人民法院行政庭副庭长、第二巡回法庭分党组成员，法学博士，一级高级法官。
来源：最高人民法院第二巡回法庭