中国地方政府的
“影子雇员”与“同心圆”结构
——基于街道办事处的实证分析
吕芳 | 中国政法大学政治与公共管理学院
▍问题的提出
本文的“影子雇员”是指由政府以各种形式聘用，由政府财政负担薪酬，却缺乏固定编制的工作人员。他们广泛供职于党委、人大、政府、政协、民主党派及群众团体等公共机构，也供职于教育、科研、卫生等诸多领域的事业单位，承担着本单位的部分岗位职责，支出大多由财政预算负担，但是，在编制上，他们既不属于行政编，也不属于事业编，而是聘用的编外人员。1995年之前，这一群体以“临时工”的形式存在，而在1995年《劳动合同法》实施后，法律上已经没有“正式工”与“临时工”之分，政府部门以“聘用工”、“派遣工”的方式签订合同，聘用编外人员。“影子雇员”群体规模庞大，影响深远，然而，在各种统计数据、学术研究中却少有人提及。
如何看待这一群体的存在，直接影响着对政府规模的判断和分析。以往学术界争论的焦点集中于政府规模是“偏大”还是“偏小”。部分学者认为政府规模偏大。他们提出，当前政府的机构臃肿、人员膨胀已经到了极限。中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民比例是1∶18。政府规模的偏大带来行政管理费用的增加和税负的偏高，行政管理费用从改革开放到2004年的25年间增长了104倍。另一派观点则指出，中国的官民比仅为1：198，政府官员规模的问题不是绝对规模偏大，主要矛盾是公务员的比例和结构不合理，从而导致“结构性过剩”和“运行性过剩”。官民比、经济发展水平、政府财力、农业人口和政府职能是制约政府规模的5个基本因素。上述两个统计数据的差距是11倍。
因此，在讨论政府规模及相关问题之前，其实还需要讨论一个更为根本的问题：我国财政供养人口的内涵是什么？事实上，我国财政供养人口的内部存在着结构性差异，即财政供养人口包括行政编、事业编和“影子雇员”群体。单纯地以“行政编”或“行政编+事业编”为统计口径的研究无法清晰地分析我国政府的财政供养人口。然而，至今，国内仅有极个别研究关注这一现象。在国外的研究中，美国各层级政府通过购买服务引入公共服务领域的民营机构被称为“影子政府”，这些民营机构工作人员的收入来自于政府购买服务的经费，但是又低于公务员。保罗•莱特指出，在1990~2001年间，美国联邦政府的承包商的数量超过了联邦雇员，超过了2∶1的比例。1999~2002年间，美国联邦与地方政府的实际规模是联邦与地方雇员的近4倍。米尔沃德和普罗文指出，随着公私合作提供公共服务，美国逐渐出现了“空心政府”。“空心政府”作为一种隐喻，指的是社会力量如企业、非营利组织以政府名义，利用公共资金提供公共产品。
(图片转自腾讯新闻“新闻百科”，资料来源：新华网、人民日报)
街道办事处是中国基层政府的派出机关，是国家与社会交接的地方，其公务人员与民众生活息息相关。本文基于对街道办事处的“影子雇员”进行的实证分析，来“窥一斑而见全豹”，以此推断并分析当前政府公务人员的整体情况。鉴于各层级地方政府的“影子雇员”存在着巨大的复杂性和差异性，如果把其他层级的“影子雇员”纳入研究范围，就会出现更多复杂因素，因此本文囿于篇幅没有进行讨论。
本文提出，中国政府的财政供养人员形成了一个“同心圆”结构，从中心到边缘依次是行政编—事业编—影子雇员—购买服务，政府与这些人员的关系也呈现出差序变化。与美国相比，我国“同心圆”结构的特点在于，政府雇用了大量“影子雇员”，而不是通过合同外包形成一个“影子政府”。“影子雇员”与“影子政府”或“第三方政府”具有本质差异，两者的表现形式与产生缘由也各不相同。自2013年以来，随着国办、财政部、民政部等一系列文件以及《政府采购法实施条例》的出台，我国的政府购买服务被统一纳入了政府采购体系框架，“影子雇员”的走向成为一个尤需关注的问题。
本文力图以实证性的个案分析来回答以下几个问题：地方政府的最末端——街道办事处这一层级的“影子雇员”的规模有多大？部门分布特点如何？本文关注的焦点并非“影子雇员”本身，而是从“影子雇员”入手，探讨地方政府公务人员的真实结构。本文的研究数据来源于一个中部城市的一个区——B区的8个街道办事处。本文通过与对当地政府工作人员的座谈、访谈以及查阅当地政府的相关文件等获取资料。为弥补特定案例缺乏普遍性的缺陷，笔者又对多个地方政府进行了实地调研，并对这些地方政府的公务人员进行了访谈、座谈，通过不同地方政府的数据来比较、鉴别。
▍“影子雇员”的构成与分布
B区是某中部省会城市的一个区。这个省无论地理位置还是经济总量都属于典型的中部省份。B区辖地面积340平方公里，常住人口126万，现有8个街道，至2014年9月，全区街道党政内设机构和下属事业单位45个，实有工作人员1188人。
下面，我们来看B区的财政供养人口的结构、规模，来寻找地方政府为应对迅速发展的现实情况而突破核定编制的方法。
（一）街道办事处公务人员的构成
每个街道办事处的核定编制由两部分构成：行政编制（内含领导职数）、事业编制。但是，在核定编制之外，还存在着聘用人员、临时工。从表1可以看出，该区街道办事处的工作人员构成有以下几个特点。
第一，超编现象严重。全区街道核定编制行政编为134，实有186；事业编219，实有313；8个街道实有人员数超过核定编制146。例如F街道核定编制行政编、事业编分别为9、12，而街道实际工作人员行政岗、事业岗分别为24、48。
第二，官兵比例高，即领导职数与行政编的比例较高。行政编可以分为领导职数与普通行政编。一般每个街道的行政编在23个左右，而领导职数在9个左右，官兵比接近1/2。
第三，政府“影子雇员”远远超过了行政编、事业编人员。该区1188名工作人员中，行政编186名，事业单位编313名，聘用人员692人，这些政府聘用人员以各种各样的名义存在，如国土协管员、计生员、环保协管员、出租屋协管员、社保协管员等。此外，B区的各街道共有网格617个，雇用了974个网格员（协管员）。这974名网格员在街道以下履行行政事务，处于行政系统的更外围。在既定编制的约束下，政府通过聘用合同制人员、网格员，突破了编制约束，这部分人员正是本文研究的“影子雇员”。在B区，他们的总数是行政编和事业编总数的3倍多。他们既区别于核定编制内的行政编、事业编，也区别于政府向社会购买服务。
（二）街道办事处承担的工作
政府为什么需要大量的“影子雇员”？最简单的解释是政府工作任务繁重，而机构、编制太少，编内人员无法完成日常工作。我们来看一下街道办事处的内设机构与承担事务与职责。
分析7个街道办事处的内设机构（见表2），可以发现，街道的内设机构通常包括党政办、组织办、宣传办、纪工委、武装部、文明办、老龄委、综治办、工会、妇联、经济发展办、建设办、物业办、社会事务办、就业和社会保障所、财政所、计生办、司法所、信访办、城管办、安监办、卫生监督所等。这些内设机构承担着三类职能。
第一类是上级政府职能的延伸。我国中央与地方二者职权的划分依据只是范围不同，国务院的工作范围包括：一国范围内的经济工作和城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育工作、民政、公安、司法行政和监察、对外事务、国防建设事业、民族事务、侨务等。街道只是基层政府的派出机关，但是，街道拥有国防、侨务、对外事务等之外的其他国务院的工作职责。此外，街道工作还包括组织、宣传、纪检等党群工、工青妇等工作。上级政府、职能部门的绩效考核、工作评比往往会提出一些“硬性条件”，即要求街道有机构、人员、满足条件的场地等，如果这些条件不符合，在考核与评比中就会落后。
例如，人力资源和社会保障部规定每万人必须配备一个劳动监察人员，社会治安防控体系要求专职治安辅助人员应达到当地人口比例的万分之十五左右，等等。为了完成上级政府、职能部门交付的任务，应对绩效考核，街道不得不设立相应的对口部门。由于核定编制的约束，所以街道的应对之策是一个部门同时挂多块职能部门的牌子，一班人马同时扮演多种角色（见表3）。也因此，中央政府屡屡提及精简机构，到基层却没有产生什么影响，原因是机构精简了，但是，几个机构都挤到一个机构里面，每个机构里的人员并没有减少。核定编制减少了，但是，公务人员并没有减少，只是从扁担的一头被挤到扁担的另一头，减少的编内人员成为增长的“影子雇员”。
第二类是经济管理职能。街道办事处没有一级财政。然而，现实中，部分街道不仅有一级财政，而且还要面临经济的绩效考核。B区区政府与街道实行财政包干制，分灶吃饭，实行“核定基数，定额上缴（补助）、超收分成”的财政体制。街道的财政收入包括3部分：一是区内相关税收的返还。二是街道的收入。如2010~2013年，街道拨款分别为4755万元、8717万元、8518万元、7965万元。三是其他的收入。2010~2013年，这部分收入分别为2540万元、2841万元、4635万元，主要包括房租收入、利息收入、绿化租地收入、其他零星收入等。因为街道没有国有土地使用权，而街道也面临着巨大的财政压力，所以，当县（市）获取财政收入的主要方式已经从“经营企业”发展到“经营土地”，而街道只能停留在“经营企业”的阶段。在增长压力的驱动下，招商引资也成为街道的重要工作之一。
第三类是街道为群众提供的公共服务。这些服务包括：就业和社会保障、双拥优抚、残疾人服务、司法服务、党团服务等。随着城镇化的高歌猛进、人口年龄结构的变化、流动人口的增多、失业下岗人员的剧增、城市环境污染加剧等问题，这类公共服务的需求迅速增加。而且，近几年来，公民在文化生活服务、便民服务、工商服务、慈善服务等方面又对政府职能提出了新要求。
这三类工作中，第一类面向上级政府，第二类面向市场，第三类面向社会公众。街道的目标设置、资源发放、官员委任都取决于上级政府，因此，上级政府交办的事项通常被放在优先位置。街道办事处是政府的派出机关，应在上级党委、政府的领导下，贯彻党的路线、方针、政策和国家的各项法律法规。然而，基层政府的职能部门如各局、委、办都会把自身的任务通过考核问责的形式下达到各街道。街道尽管不情愿，但是必须对这些任务托底。因此，有人称街道办事处是“筐”，有人称为是“缸”，更有人称为是“集装箱”（后两者更形象地指出基层政府无处可逃）。
第二类工作，即招商引资对于市、区层级政府而言还是易事，对于街道而言纯粹是难事，因为街道层面并不具体招商引资的政策协调能力，然而，基层政府与街道的分税、分成涉及街道工作人员实实在在的收入，因此，他们也不得不把招商引资列为重要工作，一些官员把街道的“招商引资”称为“找商引资”。
第三类工作主要由街道行政服务中心、社区服务中心提供。在“锦标赛”式的官员晋升体制下，地方“一把手”的升迁并不取决于公众满意度。即使对普通政府工作人员的绩效考核，民众也没有直接的表达权与参与权。因此，这类工作通常被放到最后考虑。然而，这类工作又是“服务型政府”的主要内容，量多事杂，占用了相当一部分公务人员，而且每个人的工作处于超负荷的状态。B区街道和社区两级都设立了行政服务大厅，每个社区行政服务大厅都需配备工作人员4~6名，因此占用了相当数量的人力。B区人力资源社会保障公共服务人员与服务对象的比是1∶15625，而全国为1∶6359。
（三）“影子雇员”的部门分布
“影子雇员”在不同地区街道办事处的部门分布有一些共同规律。下文将以B区A街道为例，按照社会管理、经济管理、公共服务、综合行政几类职能分析“影子雇员”的部门分布差异（见表4）。
该街道有行政编22个，事业编41个，“影子雇员”130名（包括59名聘用人员和71名网格员）。首先，雇用“影子雇员”最多的是社会管理部门。尤其是综治维稳、城市管理、计划生育等实行“一票否决”的部门。A街道59名聘用人员中，有15名分布于综治维稳、城市管理、计划生育等部门，此外还有71名网格员。虽然街道办事处作为派出机关，并没有执法权，也没有法定的执法队伍，但是在现实中，街道办事处要履行属地管理的职责，是上级政府各职能部门执法队伍的牵头单位。在城镇化和工业化的进程中，我国的环境污染问题日益严重，公共卫生等突发事件频发，这使综治维稳、城市管理、安全检查、环境卫生管理等部门工作量增大，在这些部门集中了一批环保协管员、交通协管员、治安协管员等。近年来，甘肃、南京等地方政府陆续出台了一些意见，规定聘用人员只能从事与行政执法相关的辅助工作。但事实上，大量的聘用人员在行使执法权。例如，河北省法制办从2014年6月1日起开始对全省各级各类行政执法人员进行了一次全面清理，共清理行政执法人员81720名，占现有持证人员总数的35%。其中，“临时工”和合同工占15.56%。换言之，在此之前，有12715名执法人员其实是“临时工”和合同工。
其次，“影子雇员”分布较多的是经济管理部门。虽然街道没有一级财政，但是各街道办事处一般都设有经济发展办公室、招商中心、财税工作部等。例如，A街道59名聘用人员中，有32名聘用人员从事经济管理类工作，其中，经济发展部5名，土地规划部5名，重点工程部7名，招商中心2名，财税工作部5名，城乡统筹办公室8名。再次，综合行政部门也占用了一部分“影子雇员”。综合行政部门通常是为街道领导服务的机构，除了综合办公室之外，往往还挂着组织办、效能办、纪检监察室等牌子。除了行政编、事业编外，一般每个街道的综合行政部门都有5~7名聘用人员。A街道的59名聘用人员中，综合行政部门占了8个名额，其中，党政综合办公室占了5个，行政办公室占了3个。最后，聘用“影子雇员”最少的是公共服务类部门。在我国社会老龄化、城镇化、工业化的转型过程中，老年人口、流动人口、失业人口等急剧增加，公民的需求日益激增而且多元化。提供公共服务成为基层政府的核心职能。但是，“影子雇员”主要工作并不是提供公共服务。例如，A街道59名聘用人员中，仅有7名分布于社会事务办、就业和社会保障事务所。
可见，“影子雇员”在不同行政部门间的分布存在结构差异，主要集中于社会管理部门。之所以如此，与当前地方政府的绩效考核制度密切相关。从街道办事处“一把手”的角度来看，“首先要考虑的是影响‘帽子’的工作，如计划生育、信访等‘一票否决’的工作，然后如果还有精力才会考虑公共服务等。”地方官员对实行“一票否决”考核的事项特别敏感，在这种压力型的激励机制下，地方官员最关心的并不是政绩突出，而是不出事。为了避免因为一项工作出现问题而在目标责任考核中被彻底否决，相应政府部门会投入大量的人力资源，努力围追堵截，严防死守。而涉及“一票否决”的主要是计划生育、综治维稳、城市管理、安全生产等社会管理工作，这类工作的特点是“劳动密集”，仅仅依靠核定编制内的公务人员无法完成。例如，为保证计划生育责任目标的实现，地方政府就需要动员大量的人力执行监督职能，为了保证信访责任目标的实现，地方政府需要大量的人员截访、控访。其次是经济管理部门，为了解决上下级政府之间的信息不对称问题，政府官员趋于使用“资源密集型”的政绩工程来发出信号。相形之下，提供并改善公共服务并没有成为“影子雇员”的主要任务。
▍“影子雇员”的招录与激励
“影子雇员”以政府代理人的身份出现，执行国家的行政权力，却缺乏相关法律法规的监管，他们在招录、合同签订、福利待遇、考核晋升等方面都不同于一般的编内人员。然而，从政府的角度看，政府采用多元化的雇用形式，以远低于雇用编内人员的行政支出，获得了各种形式的人力资源。
（一）录用与合同签订
“影子雇员”的录用方式有以下几类：占编不入编、单位自行聘用、劳务派遣、“临时工”、退休后返聘等。
第一，占编不入编。“占编不入编”通常录用一些专业技术人员，因为人事审批程序比较繁琐，所以用人单位采用了这一程序。录取需经上级政府的常委会议讨论决定，上级劳动人事部门采用公开统一招聘的方式，人社局、监察局等部门联合成立招考小组，面向社会公开招考，录用程序包括正式的笔试、技能测试、面试、体检、公示等，要求录用对象有大专、大学或研究生的学历、学位。这部分人员不纳入编制，参加社会保险，工资由财政专项支出，经费由财政部门根据用人单位的行政附属编制空额数，参照行政机关在岗职工上年度平均工资水平核拨。
第二，用人单位自行招聘。对于招聘程序、工作职责，没有明确的规定。用人单位直接与“影子雇员”订立劳务合同。有些“影子雇员”是通过一些隐秘的渠道进入，先以聘用人员身份进入，随后寻找机会转为事业编制，到一定级别再转公务员编制。
第三，劳务派遣。用人单位与人才服务公司签订合同，而人才服务公司再与个人签订合同。签订劳务合同的一般是临时性、辅助性和替代性的工作，如为保障机关办公和职工生活而提供劳务服务的司机、打字员、保安、保洁、食堂工作人员等。
第四，“临时工”。一般用人单位与“临时工”只存在事实劳务关系，而不签订任何劳务合同，也不到劳动保障部门备案。市政部门集中了大量的“临时工”，他们干的是本单位最脏、重、累、繁的工作，得到的报酬却往往与劳动付出不成比例。
各类“影子雇员”的录用主体、要求、程序等都不同，因此，各类人员的素质、工作效率也存在显著差异，其中由上级政府统一招录的“占编不入编”人员的录用要求与正式公务员差别不大，承担工作与公务员也没有差异。单位自聘人员、劳务派遣、“临时工”的录用门槛一般低于编内人员。但是，这些人员的共同点是缺乏编制的保障，随时可能被解雇，因此，他们工作的强度高于编内人员，往往承担起编内人员“不愿做、不能做、不屑做、不想做”的工作，他们的工作效率一般反而会高于同岗位的编内人员。
（二）福利待遇
“影子雇员”待遇与政府编制内工作人员有明显的差异。其中，聘用工的年收入在行政编的1/3~2/3之间。如B区行政编人均年收入最高14.9万元，最低8.8万元，聘用人员最高10.2万元，最低2.7万元，例如上述B区A街道，行政编的平均年收入为10万元，聘用人员6万元（见表5）。“影子雇员”内部的待遇差别也很大，社区协管员比聘用工的工资就要低许多。例如B区街道正式聘用人员最高10.2万元，最低2.7万元，而各类协管员平均工资才2.4万元，聘用人员一般都购买“五险一金”，而协管员都不购买五险。在其他地区的调研时，我们了解到，一般编外人员的工资仅占编内人员工资的25%左右。由于招录简单、管理灵活，“影子雇员”成为一些单位的廉价劳动力。
“影子雇员”的工资收入来源非常模糊，但主要来源是公共财政拨款。基层政府的支出项目分为办公支出、人员经费支出、服务群众专项支出、其他支出四大项。我们在数个地方的访谈结果显示，部分“影子雇员”，尤其是长期聘用工的工资会列入“人员经费支出”。也有部分列入“专项支出”，如再就业专项资金或其他专项，当然，哪部分人员列入哪一个专项经费内，当地的政府工作人员也很难说清楚。还有一些地方列入“其他支出”的，例如，一些地方都把综治维稳的费用列入“其他支出”。更有一些部门的“影子雇员”的工资并没有纳入财政保障，只能依靠部门收费、罚款发放，例如，街道办事处的编外计划生育员，收入多来自于计划生育的罚款，交通协管员的收入来自于交通执法的罚没款项返还部分。
做事的费用被“影子雇员”的人头费挤占，成为基层政府的普遍现象，以费养人、以罚养人，造成了基层政府的乱收费、乱罚款的情况。与此同时，基层政府提供的公共服务被社会管理挤占。
（三）考核与晋升
编内人员只要没有被辞退或开除，就可以一直工作到退休。而“影子雇员”的工作年限一般在合同中限定，通常是1~5年不等，如果继续留用，就需要续聘。考核的标准也不同，编内人员通常“合格”即可，而有的地方政府规定“影子雇员”两年考核不是“合格”就不能续聘。而且，“影子雇员”一般不能像编内人员那样参加提职晋升、职称评审，因此，他们的年资无法累积，但是，通过正式的招考程序招录的聘用工，如果再去报考公务员，录取的概率会相对高一些。
可见，地方政府聘用“影子雇员”的责权利不相称。虽然政府部门增加了公务人员，干活的人多了，但是，既不需要增加相应的行政开支（或者用罚没创收款支付，或者“人员经费”挤占“专项事业经费”），也没有增加相应的责任，如果编外人员涉及追责的问题，可以抛出“临时工”的身份来推卸政府责任。因此，政府有充足的动力去扩张人员规模。
▍“影子雇员”的规模与分布差异
“影子雇员”的存在不仅是一个明显的事实，而且规模极其庞大，同时，在不同地区间，“影子雇员”的规模存在明显差异。
（一）街道办事处“影子雇员”的规模估计
街道办事处这一层面的影子雇员有多大规模呢？据统计，2013年我国城镇常住人口为73111万人。我们采用以下两种方法来估算街道这一层面的“影子雇员”。
第一种方法：把B区作为一个个案，全国共有7374个街道，每个街道共有86.5个聘用人员（式1）。2013年共设有街道办事处7374多个，全国街道一级的影子雇员数量（式2）约为637851。
式（1）：692÷8=86.5
式（2）：86.5×7374=637851
第二种方法：按照B区每个公务人员服务的常住人口，可以算出73111万城镇人口共需城镇公务人员1063107人（式1），然后，依据公务人员与影子雇员的比重，全国街道一级的“影子雇员”数量（式2）大约为619250人。
式（1）：81.7万/1188人=73111万/城镇公务人员
式（2）：692/1188=影子雇员/1063107
按照以上两种估算方式，全国的街道办事处的聘用人员约为62万~64万左右。往同心圆的更外围看，街道办事处的编外人员还有更边缘的“协管员”存在，像B区8个街道共有974名。如果按照这个比例估算，全国就有近90万名“协管员”。两者相加，仅街道这一层级，“影子雇员”将近154万。
（二）不同地区街道办事处“影子雇员”的比较
不同的城市因所处工业化、城镇化、老龄化的不同发展阶段，城市管理的复杂性不同，公民需要的服务等不同，“影子雇员”的数量存在差异。为保证上面所估算数据的精确性，我们又对其他一些地区进行了调研，并把不同地区的数据进行比较。下面是另外3个街道办事处的人员构成。
（1）JH街道——东部沿海经济发达省份的省会城市的一个街道，24个行政编、24个事业编，聘用人员有123个，此外还有各类辅助性工作人员140人。因此，“影子雇员”是编内人员的5.5倍。
（2）SK街道——东部沿海经济发展特区的一个街道，行政编30人，执法编30人，事业编37人，再加上7~8名公务人员，街道还有286名协管员和社区工作人员。因此，“影子雇员”是编内人员的3倍。
（3）KJ街道——另一东部沿海大城市的一个街道，街道办事处的行政编与事业编约为100人左右，而聘用人员约为200人左右，但是，如果算上街道下的协管员等工作人员，则有1000人。因此，“影子雇员”是编内人员的10倍。这些地区“影子雇员”的比例都远远高于B区。因此，前面依据B区做出的估算还是比较保守的。
▍地方政府公务人员的“同心圆”结构
传统官僚科层制是提供公共服务、实现公共政策目标的主要组织模式，然而，从上述街道办事处的“影子雇员”实证分析可知，中国地方政府在核定编制之外，还招录了规模庞大的“影子雇员”。
“影子雇员”是中国特殊现象，还是各国的普遍现象？中国地方公务人员的结构有什么特殊性？这种特殊性是否反映出中国地方治理具有特殊形式？
（一）介于科层制与合同外包之间的“影子雇员”
在经济学理论中，产品是由企业雇用员工直接生产，还是把一部分生产环节外包给其他企业生产，这一直是一个重要问题。科斯等人对此进行讨论，由此提出了企业的边界问题。内部生产还是外包生产对应着两种不同的组织形式——雇佣制与合同外包制，在雇佣制中，企业直接向雇员发布指令，而在合同外包制中，企业作为委托人，向代理人（承包企业）购买产品或服务。两种组织形式下各主体的权利—义务关系不同。雇佣制下，企业与雇员签订合同，企业组织雇员直接生产产品，企业对雇员的生产行为承担责任；在合同外包制中，企业与代理人（承包企业）签订合同，代理人有充分的自由裁量权决定产品的生产过程，但是产品的质量、数量等由委托人决定。
经济学关于企业直接生产还是外包生产的区别对于行政组织具有启示意义。科层制与合同外包制可以对应直接生产与合同外包。“影子雇员”与传统的官僚科层制有差异，但仍然属于科层制的范畴，原因在于：政府部门作为委托人，不管是对公务员还是“影子雇员”都拥有正式的权威，控制着他们的人事权、指导权、监督权和剩余控制权（如否决权、干预权），后者只具有决策的执行权。
当然，“影子雇员”属于科层制的变异，两者的不同之处在于：第一，从经济激励来看，“影子雇员”不同于正式雇员。激励是指工作人员的收入与其提供服务的努力是否高度相关。科层制属于弱激励，正式雇员不具有剩余索取权，但是，“影子雇员”拥有强激励和部分剩余索取权，“影子雇员”无法享受同单位同岗位的编内人员的工资、晋升、医疗等福利待遇，他们的工资大多来源于地方政府的“专项经费”、“罚没创收款”，类似于“交够上级的，剩下的就是自己的”，因此，他们对于罚没款具有部分剩余索取权。第二，正式雇员对于以组织名义做出的行为，不需要承担责任。“影子雇员”承担该单位的实际工作，承担部分岗位职责，拥有行使行政权力的一定自由裁量权，政府部门本应对其行为承担责任，但是实际上政府部门往往不承担涉及的相关追责。新闻中的“临时工”往往是“替罪羊”的代名词。
从宽泛的意义上看，“影子雇员”可以视为一种特殊的合同外包。但是，严格而言，两者还是存在着明显区别：第一，前者是购买个人的劳务，而后者是购买组织提供的项目，前者是政府出钱“养人”，而后者是“养事”。外包生产的合同性质比较特殊，操作中视为一种特殊的民事合同，标的物是政府所需的“服务项目”，一般包括政府自身所需的服务和政府提供给社会公众的服务。而政府与“影子雇员”签订的一般是劳务合同，合同标的物是双方的雇佣合同关系。
第二，成本核算不同。任何一个政府部门在决定是由内部直接生产还是外包生产时会面临一个基本的决策：直接生产的成本和外部生产的协调成本。政府管理“影子雇员”仅面临内部协调成本，而合同外包中政府面临着与外部组织的交易成本。
第三，工作方式不同。合同外包中，原来政府与社会力量是垂直的管理关系，现在转换为购买合作关系，政府通过对承包方提供的公共产品的数量、质量、价格等进行控制，从而满足公民需求，政府的主要工作不是管理雇员，而是配置和指挥资源网络，最大限度地增加公共价值，因此，合同外包对政府部门提出了更多要求，提高了政府的监督成本与协调成本。而政府控制着“影子雇员”的人事权、指导权等，通过管理、监督“影子雇员”直接提供公共产品。
第四，责任分担机制不同。外包合同中的承包方不能以政府的名义从事活动。换言之，合同外包中，政府工作岗位实现了向社会的转移，政府与承包方的合作跨越了国家—社会边界，公共财政的使用与政府分离，政府可能出现“空心化”现象。而“影子雇员”可以以政府名义活动，代表所在部门执法或工作，因此，这是政府工作岗位的扩张。政府与“影子雇员”的合同仍然属于政府内部契约，政府可以延续原来的管理方式，整合性和一体化协调更强。
（二）地方政府公务人员的“同心圆”结构
基于以上分析，可见“影子雇员”与政府部门的关系介于传统的科层制与纯粹的合同外包制之间，但是，从本质上仍然属于科层制的范畴。依据政府公务人员的不同性质来看，实际上政府公务人员形成一个“同心圆”结构，从中心到外围依次为从科层制——影子雇员——合同外包，呈现出一个渐变的谱系。政府与雇员的联系、责任机制等相继减弱。但是，这个谱系内的成员都不同程度地介入政府职能（见图1）。
合同外包中，政府进一步利用社会的人力、物力资源，并与社会建立起合作关系。政府从原来的封闭状态转化为开放状态，突破了原来的边界，不仅使用行政性资源，而且吸收了大量的社会资源，为我所用，扩大了权力范围，提高了政府治理能力。从“影子雇员”到合同外包的转变，是从科层制到合同外包的转变，不仅是一种治理方式的转变，而且需要从理念到实践的切实转变。
当前，中国地方治理过程中虽然零星采用了合同外包的方式，但是，各地更多偏向于雇用“影子雇员”。即使是“影子雇员”内部，也存在着从上级政府批准的占编不入编——单位自聘的聘用工——劳务派遣——临时工的渐变谱系。中国的“影子雇员”是在压力型体制下，地方政府官员为应对“一票否决制”的考核而突破编制约束，利用了一大批社会上的人力资源。由于政府并没有明确这些“影子雇员”进入的程序、方式、期限，并对其进行合理规制，导致政府公务人员中又逐步出现了一个“灰色地带”。
（三）比较视野下中国地方公务人员结构的特殊性
从国际比较的视野看，“影子雇员”与合同外包的差异凸显出当下中国地方治理的特殊性。地方治理方式受到一国历史文化渊源、政治行政体制、社会风俗等的影响。20世纪70年代以来，为应对复杂而快速变革的时代需求，政府官员开始在传统的官僚科制之外寻求新的治理模式。在英国、美国、澳大利亚等“盎格鲁—萨克逊”传统的国家，社会中存在着大量的志愿组织、社区组织、慈善组织等，政府从服务的生产者转变为组织者、提供者。政府通过合同外包提高公共服务的供给能力。合同外包把服务的生产从政府内部的雇员转移到外部的社会组织或企业。
在这样的背景下，这些国家的政府外围出现了一个规模庞大的“影子政府”。就像保罗•莱特描绘的，20世纪50年代的美国政府是“金字塔形”，60年代是“房屋形”，80年代是“五角形”，现代政府是被“影子政府”包围的“圆形”。美国的“影子政府”更多地体现为通过合同外包形成的第三方政府。政府外包服务，不仅涉及教育、医疗卫生等传统公共服务，还涉及监狱管理、情报收集、军事活动如战时紧急医疗救助、空中管制监视、保护大使馆、消灭毒品种植基地等等。营利企业、非营利组织利用公共资金提供公共产品和公共服务，由此形成了政府和公共支出的分离。一些政府部门实际上变成了承包合同的管理机构。由此，美国政府主要应加强管理合同、管理第三方政府、管理公共资金的能力。由于政府管理委托—代理关系的难度、公共利益的考量、市场竞争主体的缺失等因素，美国政府合同外包的潮流在2002年左右开始发生一定程度的逆转。
政府能力在一定程度上制约着服务生产的转移程度。服务生产外移的前提是社会中有大量的专业性组织的存在，它们之间可以通过竞争降低成本，提供更好的公共服务。我国从计划经济时期的“总体性社会”发展至今，社会的自组织能力还比较薄弱，多数社会组织不具备承接服务的能力。在这种特殊的背景下，政府服务生产的职能无法从政府内部顺利向外转移给社会力量。另一方面，我国地方政府协调、组织社会资源的基础能力相对较弱，而控制能力却非常强大，可以不与社会讨价还价而强势地动员社会上的人、财、物资源来直接完成目标。因此，地方政府更多雇用“影子雇员”来应对现实问题。
两者相比，购买个人服务还是购买组织服务并没有本质的区别，来自于纳税人的公共开支都被社会所用，“影子雇员”、合同外包都可以成为提供和改善公共服务的一种方式，然而，根本问题在于，“影子雇员”与合同外包为社会提供的内容有所不同。中国地方政府的“影子雇员”并没有致力于为公民提供公共服务与建设公共服务体系，而是主要从事社会管理；合同外包在一些国家从公民“吃福利”到“找工作”的过程中扮演了主要角色，而中国地方政府的“影子雇员”利用了更多的社会资源以应对上级政府的考核。
▍简短的结论
政府公务人员是行政体制中的重要一环，既关系到政府行政支出，也关系到政府职能的履行。中国政府规模是“偏大”还是“偏小”？“罗生门”式的争论其实起源于公务人员的差序结构。在公务人员的“同心圆”结构中，如果统计到不同的层面，那么得出的结论自然不同。是否把“影子雇员”列入统计口径，对政府规模的判断尤其会产生重大影响。
改革开放以来，我国数次行政体制改革都以控制行政机构与约束行政编制为主要目标，其背后的逻辑是通过精简行政机构与人员，理清政府、市场与社会的边界，解决政府职能越位的问题。然而，“影子雇员”并非某一个地方政府、某一级地方政府的独特现象，地方政府不受编制约束，扩张人员规模已经蔚然成风，一种稳定的组织现象背后必然有其激励机制和制度背景。组织变革既包括机构重组，也包括流程再造和治理原则的反思。从这一角度反思“影子雇员”的形成，会有以下启示。
第一，从机构重组的角度而言，我国的政府职能需要全盘梳理与考量，政府职能的越位、缺位、错位同时存在。中国特色的社会主义性质的特定要求，工业化、城镇化、老龄化的特殊发展阶段出现的大量管制与服务需求，服务型政府建设的要求等，都是机构重组的约束性条件。因此，机构重组的基本前提是需要理顺国家—社会关系、政府层级间关系、职能部门间关系。在市场优先、社会自治的基础上，相当多的政府职能应当转移出去，同时，实现管理与服务的重心下沉，当前尤其要突出提供优质公共服务的重点。精简机构与人员仅仅是机构重组的内容之一。
第二，从流程再造的角度而言，职能转移、激励机制、公共财政与公共人力资源的投入等息息相关，换言之，数量庞大的“影子雇员”之所以存在，部分正是因为政府职能转移不到位、管了许多管不了也管不好的事，地方政府面临的激励机制又促使其雇用大量的“影子雇员”来加强社会管理，同时挤占了本应用于公共服务的人力与财政资源。因此，在明确政府职能的基础上，应建立起与此相关的一系列流程，如与此相匹配的政府绩效评估制度、财政保障制度等，这样，精简行政机构与人员才有了依据与保障。
第三，从治理原则反思的角度而言，在全球化治理革命中，为应对财政压力，应对复杂多变的社会需求，在传统的科层制模式之外，吸收社会参与，实现权力共享，提高政府与市场、社会合作共治的能力，这已经是一种普遍趋势。至于用什么形式来提高政府的治理能力，不同国家存在着不同形式。“影子雇员”与合同外包的根本差异不在于“养人”还是“养组织”，而在于是否为公众提供了更多的服务。如何使地方官员能够回应公民需求，而非单纯关注上级政府的考核，需要对治理原则进行反思。
2013年9月30日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台，新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务做出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，就政府向社会力量购买服务提出了指导意见；2014年12月18日，民政部、财政部公布了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》；2015年初，民政部、财政部、工商总局制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》；2015年3月1日，国务院公布了《政府采购法实施条例》，明确政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，从而在宏观政策上，把政府购买服务纳入了政府采购的框架体系中。国务院及相关部委密集出台政策，对政府购买服务提出了政策指引。这就要求政府转变观念，从直接生产服务向购买服务转变，要求政府能够吸引各种社会资源，构建起一个多元治理网络，并主导网络发展、协调网络资源、推进网络优化。
值得注意的是，政府合同外包要求对治理原则进行反思，治理流程进行再造，治理机构进行重组，由此必然带来对政府能力的重塑。政府购买服务的政策推进在一定程度上会促使政府从“养人”向“养事”转变。然而，在现实中，我们通过大量调研也发现，政府购买服务的顺利实现，既取决于社会力量的承接能力，也取决于政府的协调、组织、管理社会力量的能力。考虑到当前的现实情况，“影子雇员”的问题在一定时期内还会存在，并对中国地方治理产生影响，因此，亟须得到更多的关注与研究。
本文原载《管理世界》2015年第10期，原标题为“中国地方政府的‘影子雇员’与‘同心圆’结构——基于街道办事处的实证分析”。