【裁判要旨】
上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。在某些情形下，县级人民政府的批复从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，如若其对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响的，该批复则具有可诉性。
【裁判文书】 （2018）最高法行再127号
北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师提醒各位朋友们： 在大力推进简政放权的今天，作出行政批复仍是我国政府机关履行职责的重要一环。在明律师认为，对政府机关作出行政批复的可诉性审查，应采取（1）独立性标准：将行政批复作为具体、独立的行政行为；（2）实体性标准：以行政批复的实质性外化作为行政行为外化的标准。具体而言：
（一）行政批复的独立性标准
上级政府机关能够对下级政府机关的请示、申请作出行政批复，既是一种行政权力，更是一种行政职责。为了实现最终具体行政行为的合法性，政府机关在作出批复前，必须认真履行审查义务，对待批复事项进行有效、合理的研究与论证，对不符合审批标准的申请予以驳回，对符合审批标准的申请予以批准，并由执行机关严格按照批复事项执行；而不能仅从形式上审查待批复事项，不能“拍脑袋决策”、“拍胸脯保证”，最后“拍屁股走人”。将行政批复行为作为过程性、阶段性行政行为而认定其不满足可诉性标准，无疑是将行政批复作出单位置于无司法监管的状态下，这也不符合“把权力关进制度的笼子里”的题中应有之义。因此，按照独立性标准，将行政批复作为一项独立、具体的行政行为，而非阶段、过程的行政行为，既是对行政权力的肯定，也是对行政义务的约束，从而促使行政机关审慎履行法定职责。
（二）行政批复的实体性标准
按照通说，内部行政行为的外化是指行政行为超越其内部限制，从而对外部相对人产生实质性影响。对于行政批复行为的外化，若要求在同时满足实体性外化与形式性外化的情况下，才满足外化标准，无疑限缩了行政批复的可诉性，使大量对行政相对人产生实体影响，且未予公告的行政批复行为沦为权力恣意生长的温床。一项对于行政相对人无实质影响的行政批复，即使对其进行公告，也不会转变为外部行政行为；而一项对相对人产生实质影响的行政批复，即便未对其进行公告，也不影响其实际产生了外部性的后果。因此，对行政批复的外部性采取实体性审查标准，忽略或降低对其形式性外化的要求，或许更能契合《行政诉讼法》的内部含义。
此外，对于《行政复议法》第三十条第二款，在明律师认为，不应将省政府的行政区划勘定、调整、征收土地决定也划入到政府终局裁决的范畴中去。按照文义解释，该款规定的政府终局裁决行为，是根据行政区划勘定、调整、征收土地决定，省、自治区、直辖市政府所作出的确认自然资源所有权与使用权的行政复议决定。这里当然不包括其所根据的对象，即“行政区划勘定、调整、征收土地决定”。因此，涉及省级政府作出的征地批复，当然包括在行政诉讼可诉性范围之内。