认罪认罚从宽制度背景下
检察机关不起诉权相关问题研究*
安徽省滁州市人民检察院课题组
课题组负责人：李德文，安徽省滁州市人民检察院党组书记、检察长［239000］；课题组成员：虞浔，华东政法大学党委、副教授［201620］；王昌杰，安徽省滁州市人民检察院第七检察部主任［239000］；滕浩：安徽省滁州市明光市人民检察院第一检察部检察官［239400］；鲍明叶，安徽省滁州市人民检察院第七检察部检察官助理，安徽省检察理论研究人才；鲁灿：安徽省滁州市人民检察院第七检察部检察官助理
摘 要：认罪认罚从宽制度是检察机关充分行使不起诉权的重要法律制度支撑。近年来，检察机关运用不起诉权深度参与社会治理工作成效显著，但依然面临诸如受传统法治理念束缚、适用动能相对不足、配套机制不够健全等现实问题的制约。检察机关应通过转变理念强化治理效能、增设量刑测算前置程序、完善不诉替代处罚体系、健全容错免责工作机制等措施，促使检察机关在更深层次、更广领域上融入社会治理新格局。
关键词：认罪认罚从宽 检察机关 不起诉权 替代处罚体系
全文
党的十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。检察机关应立足检察职能，全面、充分运用认罪认罚从宽制度，切实发挥好检察机关在刑事案件办理中的主导作用，敢用、会用、善用不起诉裁量权， 通过不起诉方式消解当事人之间仇怨，尽快修复社会关系，避免过多轻微刑事案件进入审判环节造成讼累和司法资源浪费。在认罪认罚从宽制度背景下检察机关不起诉权有关问题值得探讨。
一、认罪认罚从宽制度对检察机关行使不起诉权的形塑
（一）理念转变：认罪认罚从宽制度为不起诉权的行使提供法律制度支撑
一方面，起诉裁量权更加凸显。伴随着认罪认罚从宽制度的建立健全，我国逐渐形成一种检察主导的刑事案件处理模式。［1］也正如陈卫东教授提出的那样，该制度为推动合理适用相对不起诉提供了空间。［2］在矛盾对立程度相对弱化的情况下，检察机关在综合考虑各方面因素后，势必也会从既往的对抗追诉职能主动向合作协商职能转变。另一方面，随着确定刑量刑建议的深入， 检察官在发现犯罪情节轻微、危害不大，不需要判处刑罚时，具备作出不起诉决定的勇气和魄力。
（二）实践导向：不起诉权是检察机关提升社会治理能力的重要着力点
首先，具有适用的法文化基因。中国传统文化素来追求“以和为贵”“无讼”价值理念，推原“人情”、讲究“情理”，是法律的总体特征，也是司法的圭臬。［3］。在认罪认罚从宽制度实施过程中，针对情节轻微的犯罪行为作出不起诉处理，恰与传统法文化基因相契合。其次，具有适用的现实必要性。如果为追求程序上的完美，而对每一起案件都提起公诉，则会不可避免造成案件积压，从而引发大量犯罪嫌疑人、被告人被超期羁押的风险，而这本身又是对其合法权益的侵害［4］。检察官通过依法行使自由裁量权，选择对符合条件的犯罪嫌疑人作出不起诉处理，既可实现案件繁简分流，又可使被不起诉人从此种“本可以处罚但给予宽宥” 的处理方式中认识到行为错误和司法给予的机会。再者，“少捕慎诉”理念的不断深入，不起诉权具有适用的实际可行性。
二、检察机关行使不起诉权的实践现状
课题组以认罪认罚从宽制度实施为节点，运用比较、归纳总结等方法对C市检察机关2016至2020年近五年相关办案数据等情况进行分析，全面、客观地展示了本地区检察机关在认罪认罚从宽制度影响下不起诉权运用整体情况。
（一）同一地区认罪认罚从宽制度实施前后不起诉权运用总体情况
认罪认罚从宽制度于2018年10月正式载入刑事诉讼法，考虑到办案人员理念转变是动态渐变过程，故课题组选择以2019年作为时间节点对认罪认罚从宽制度进行系统考察。表 1反映出C 市检察办案工作呈现以下特征：一是受理案件量呈逐年增长趋势。由于国家总体安全形势、刑事司法政策及部分刑法罪名调整等因素所致，2019年案件量有较大幅度上升，比2018年增长1727人。二是相对不诉案件量亦呈现逐年上升趋势。随着认罪认罚从宽制度逐渐从立法走向司法， 一些犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚，且自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人被作相对不诉处理。同时，通过统计裁判文书结果发现，免于刑处和单处罚金判决数量在认罪认罚从宽制度实施后均有所下降，检察机关在认罪认罚从宽制度影响下相对不诉数量上升。此外， 2019年以来免于刑处和单处罚金共193人，相对不诉共431人，两者比例为1：2.23，这在一定程度上反映出检察机关在认罪认罚从宽制度影响下，不起诉权将来还有很大的适用空间。
（二）同一地区认罪认罚从宽制度实施后不起诉权运用不平衡情况
与C 市总体数据变化相比，各基层检察院在认罪认罚从宽制度实施后，相对不诉也存在较大幅度上升， 这表明检察机关在贯彻落实认罪认罚从宽制度上始终保持步调一致、协同一体，但从表2仍能反映出，不同基层检察院在“宽”“严”两种刑事政策的选择偏好上，差异十分明显。具体地，一是制度适用积极性存在差异。各基层检察院作出相对不诉平均数为86人，有3 个检察院低于平均水平；作出相对不诉最多的是LA县检察院，最少的是QJ县检察院，两个检察院足足相差80人，而QJ县检察院受理案件量相较于LA县检察院高出550 人。二是案件处理结果存在差异。通过表2看出，出现轻刑判决最多的是NQ 区和TC市检察院，均为126 人，两个检察院作出相对不诉总量大体相当。而出现轻刑判决最低的是LA县检察院，同时该院作出相对不诉也最多。从相对不诉和免于刑处、单处罚金总量来看，最多是TC市检察院，高达221人，最低是MG 市检察院，只有89人。
三、认罪认罚从宽制度实施过程中检察机关行使不起诉权仍面临的藩篱
（一）传统司法理念转型滞后
因受到传统司法理念影响，一些检察官在追诉优先理念指导下，往往不会从挽救罪犯和修复社会关系角度考虑来作出不起诉决定，“可诉可不诉的不诉”理念还没有真正入脑入心，而是习惯性地诉至法院。此外，部分人大代表、政协委员及人民监督员在参与不起诉案件的公开听证时表示，检察机关作出不起诉处理并没有具体操作标准，单凭检察官个人忖度，可能会出现差别对待，不利于公平正义的实现。
（二）积极适用动能相对不足
最高人民检察院印发的《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》第 9 条规定，对于犯罪嫌疑人罪行较轻且认罪认罚，检察官拟作出不批准逮捕或者不起诉决定的案件，应当报请检察长决定。对于检察官办理的认罪认罚案件，依据第 14 条规定，很可能会成为案件评查重点对象。且实践中，对于不起诉案件， 检察机关一般应邀请人民监督员、人大代表等参加听证。在同等办案期限内，办理一个不起诉案件所要消耗的司法成本及所带来的风险明显高于起诉案件，综合权衡之下，在“可诉可不诉的”案件处理中，检察官倾向于适用提起公诉这一经济、稳妥方式。
（三）文书释法说理不够充分
相对不诉文书释法说理的过程就是要实现从抽象的概念到具体情由的转化，让公众从情理之中觉得处理公道，出罪的理由则不是几个从轻从宽处罚的名词所能阐述的。但是从调研结果来看，无论在认罪认罚从宽制度实施前还是实施后，这种说理论证是缺失的， 检察官在制作不起诉法律文书时，并未完全揭开形成不起诉结论的论证过程，只是单方面的“自说自话”， 无法对公众合理期待予以有效回应。
（四）相关配套保障有待健全
当前，虽然不起诉案件的适用比率有所提升，但此类不起诉案件因缺乏相关处罚机制衔接， 不仅使得被不起诉人可以自由地在刑事诉讼程序中“无害通过”，更没有受到其它实质性处罚。尤其是在不起诉案件中，认罪认罚从宽也逐步向认罪认罚“归零”转化， 犯罪成本进一步降低，刑罚一般预防功能亦无法实现。
四、认罪认罚从宽制度背景下推动适用检察机关不起诉权的路径
（一）促进制度优势化为治理效能
认罪认罚从宽制度走进立法视野，是司法制度的一次创新，更意味着社会治理能力和水平迈向更高层级。故唯有实现治理效能，方可凸显制度优势。一是树立协同治理大局观。坚持将适用认罪认罚从宽制度提升到落实习近平总书记关于推进全面依法治国，不断提升社会治理体系和治理能力现代化的高度上来，逐步转变“重打击、轻预防”的重刑追诉主义倾向， 敢于适用起诉裁量权，把有利于推进人际关系修复和维护社会安定有序作为办好案件的重要标准。二是切实提升制度执行力。落实常态化学习机制，着力将最高人民检察院印发的适用认罪认罚从宽不起诉案件指导性案例及相关司法解释纳入检察委员会学习内容，促进深度理解制度背后的法理逻辑和制度设计的预期目标，不断提升不起诉权的适用能力和水平。三是培育法治中国信仰者。检察官在作出不起诉决定时，除按照传统方式进行解释说明外，还应当对作出不起诉决定过程中所用到的法律术语内涵、刑事政策导向、作出不起诉决定依据的法律变迁乃至法律适用过程中采用何种解释类型等足以影响公众普遍认知的因素，以公众听得懂的方式加以阐释，确保公众真正释怀恩怨，信服司法裁决。
（二）增设强制量刑测算前置程序
检察机关应当进一步弱化对不起诉案件的事前审批，但这并不意味着是对相关监督程序的松绑，而是要善用法治思维和法治方式， 试图寻求构建一套科学、规范、完备的新型制度设计，增设常见案件强制量刑测算前置程序。非经量刑测算，检察官不得作出相对不起诉决定。一是统一量刑测算方法。以《人民法院量刑指导意见》为基础，结合最高检相关指导性、典型性案例及本地区检法所形成的共识，对常见罪名、相关类罪量刑测算方法作出统一规定。如故意伤害、危险驾驶、交通肇事等罪名多发常见，相对容易归纳总结。二是明确量刑测算效力。量刑测算报告作为检察官作出不起诉决定的主要依据， 检察官对自己独立作出的测算报告实行终身负责制，且不受重大疑难复杂案件必须层层报批相关限制。三是规范量刑测算要求。检察官在测算报告中，将不对刑法罪名、犯罪数额、犯罪情节及案件复杂程度等作出区分，无论案情难易与否，一律出具报告，并附卷备查。值得注意的是，对一些新类型案件或者虽属常见罪名但检察机关未曾作出相对不起诉处理先例的案件，以及国家工作人员尤其是司法人员犯罪案件，应在程序上从严掌握，可采取召开听证会、提交检察委员会审议等方式，以确保检察官作出的不起诉决定符合人民群众对司法公平正义的新期待新要求。
（三）完善不诉替代处罚多元体系
刑事诉讼法第 177 条第 3 款规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的， 人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。法条对替代性处罚虽有明确规定，但此法条功能价值在实际操作中并未得到有效体现。因此，检察机关应当借助认罪认罚从宽制度实施之机，探索完善不诉替代处罚多元体系，否则会造成罪与罚的二元分离， 这与法治精神、法治理念相悖。建议，一是强化检察建议权运用。检察官在作出不起诉决定后，应当附加提出建议相关执法机关给予行政处罚、处分等检察意见，并做好对意见反馈情况、处理结果的跟踪。二是限制被不起诉人行使申诉权。刑事诉讼法第 181 条虽赋予被不起诉人享有对相对不起诉的申诉权，但应适当提高被不起诉人行使申诉权门槛，除被不起诉人能够提供新证据或证据发生重大变化外，适用认罪认罚从宽制度的被不起诉人不得无故行使申诉权。三是创新不起诉刑罚替代处罚方式。如加强与文明办、社区镇办等协作，针对危险驾驶、交通肇事等作出不起诉处理决定的，要求一律到相关部门进行报到，视情况开展志愿者活动、参与乡村建设行动等，促使其从纯粹的刑事司法活动“诉讼客体”向社会治理主体参与者转变。
（四）健全追责容错免责工作制度
严格的司法责任制是一种严管，更是一种厚爱。但在办理认罪认罚从宽案件过程中， 阻却部分检察官不敢充分行使起诉裁量权的主要因素在于其无法承受司法责任之重，导致“有权不敢用”。因此，建立一套规范的追责、容错、免责机制尤为重要。具体而言，一是淡化重点评查理念。完善检察官办案业绩考评办法， 使依法相对不诉案件的承办人在考核时不吃亏。［5］ 尤其是，案件评查要实现“去差别化”，即对所有案件“平等对待”，一般情况下不能针对不起诉案件作重点评查，统一按照比例随机抽查， 真正消除检察官办理不起诉案件时存在的安全隐忧。二是明确错案评鉴程序。根据最高人民检察院印发的《关于人民检察院司法责任制追究条例》，探索建立由检察委员会专职委员牵头组建专业化评鉴小组予以追责对接，评鉴小组必须充分审查卷宗材料、听取当事人以及承办人意见，并保障被评查、评鉴办案人员的申诉权力，严防简单化评定“不合格”案件。三是健全容错免责机制。对于发现的司法责任追究线索，经检务督察部门调查核实，认为检察官违反检察职责需追究其司法责任的， 必须报经检察官惩戒委员会审查认定后，视情节给予相关处理。调查过程中发现检察官涉嫌职务犯罪的，应当及时将有关犯罪线索移送监察机关或司法机关处理。但是，非因主观故意或者重大过失所致，纯属行使起诉裁量权或者依据当时刑事司法政策导向作出的不起诉处理决定等，即使后期有错误结果发生，被不起诉人、被害人事后反悔等情形，只要检察官尽到必要注意义务，也不可追究司法责任。
注释：
［1］参见闫召华：《检察主导：认罪认罚从宽程序模式的构建》，《现代法学》2020年第4期。
［2］参见陈卫东：《检察机关适用不起诉权的问题与对策研究》，《中国刑事法杂志》2019年第4期。
［3］参见霍存福：《中国传统法文化精神论纲》，载霍存福、吕丽主编：《中国法律传统与法律精神——中国法律史学会成立30周年纪念大会暨2009年会论文集》，山东人民出版社 2010 年版，第 443 页。
［4］参见彭东、张寒玉：《检察机关不起诉工作实务》，中国检察出版社2005年版，第17页。
［5］参见朱孝清：《深入落实认罪认罚从宽制度的几点建议》，《人民检察》2020年第18期。
*本文系2020 年度最高人民检察院检察应用理论研究课题“认罪认罚从宽制度背景下检察机关不起诉权相关问题研究” 阶段性成果。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2020年12月（司法实务版）
安徽检察新媒体出品
审核丨吴贻伙
来源丨中国检察官微信公众号
编辑丨李昂