作者：鲁政委, 陈昊（鲁政委为中国首席经济学家论坛理事，兴业银行首席经济学家）
金融体系和经济发展具有相辅相成的密切关系，而金融监管政策则能够引导金融体系的发展。为有效的支持“双循环”发展格局，2021年金融监管政策将主要围绕保证金融稳定和改革投融资渠道两个主线。
从银行资本监管来看，金融监管部门将继续推进各类银行补充资本，并看齐国际标准升级资本监管规则，以期维护金融稳定。对于中小银行，还需要金融监管部门通过丰富资本工具、推动专项债认购等多种方式助力其补充资本。对于大中型银行，监管部门或将参照境外经验为D-SIBs附加资本要求设置较长过渡期，并推动存款保险基金全额纳入G-SIBs的TLAC指标中。除此之外，随着应急政策退出，不良暴露有可能进一步上升，需要监管部门进一步丰富不良处置渠道，提前开展应对。而为了推动银行风险管理精细化水平的提升，监管部门还可能拓展资本监管规则高级法使用的广度和深度，并参照银行规模和风险特征设置差异化的监管要求。
从资管业务和金融市场转型来看，投融资体系的结构升级将为“双循环”创新发展提供资金供给，并帮助居民共享发展红利。对于投资端，不同类别银行的理财产品转型进度不一，部分大行转型较慢，监管部门或将灵活应对，保证金融市场稳定。而为了达到居民养老有保障、创新融资引活水、机构投资平波动的多重目标，监管部门将继续推进养老金第三支柱相关政策。对于融资端，监管部门将进一步完善多层次资本市场的法律基础，完善直接融资渠道，以期支持企业融资渠道的改变，为创新产业提供资金供给。而在融资渠道结构性改变的过程中，可能也会出现摩擦性的信用风险，需要监管部门进一步完善债券违约处置机制等配套政策。
在金融科技经历了蓬勃发展之后，监管部门将落实功能监管理念、严防平台垄断，从而为银行提供产品、科技公司公平提供平台和渠道的合作模式提供更广大的发展空间。而对于银行自身运用科技方式展业的行为，监管部门也将通过监管规则的完善来进行规范和引导。
“经济是肌体，金融是血脉”。稳定的金融体系和畅通的投融资渠道，将能够有效地帮助经济发展“双循环”格局行稳致远。因此，未来金融监管政策将从两个方面支持“双循环”的落地：一方面，以监管政策支持金融体系的整体稳定，为“双循环”发展格局提供平稳的金融环境；另一方面，以投融资渠道完善和金融科技赋能为突破口，促进资金能够有效支持创新产业和产业链升级，满足居民的各类金融需求。
一、加快不良处置、夯实资本基石，筑牢“双循环”的金融稳定基础
2020年，为了应对新冠肺炎疫情，监管部门出台了延期还本付息等“稳企业、保就业”的政策，并保持了市场流动性合理充裕，为落实“六稳”和“六保”、成功应对新冠肺炎疫情奠定了坚实的基础。2021年，随着非常规政策的逐步退出，银行或将面临更大的不良处置压力，同时由于高风险机构处置的深入和监管要求的提升，各类银行都需要进一步加快资本补充进度。与此同时，为了对标国际标准，参照《商业银行法（修改建议稿）》，银行表内业务监管的差异化和精细化水平也将进一步提升。
1、推动银行补充资本，提前应对不良上升
2021年，监管部门将继续以各项政策支持推动各类型银行资本补充，同时提前做好不良处置，为可能的不良上升做好准备。
一是推动高风险机构处置，深化中小银行改革与资本补充。近年来，虽然监管部门通过批准永续债、创设央行票据互换（CBS）工具等方式便利银行补充资本，然而资本补充政策实际惠及对象主要为大中型银行，城商行和农商行的资本充足率整体情况不仅未能有效提升，甚至农商行资本充足率还有所下降。2020年，国务院金融委出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，并安排2000亿专项债资金用于支持地方中小银行补充资本。然而，总量庞大的中小银行仍需进一步的政策支持，来进行资本补充。从美国的经验来看，随着资本监管规定的改变，2008年之后小型银行最为有效和普遍的资本补充工具即为优先股。未来监管部门将可能丰富可转股永续债等更多种类资本补充工具，并继续推动专项债以认购资本工具的形式来支持地方中小银行补充资本。
与此同时，根据人民银行发布的《中国金融稳定报告（2020）》，截至2019年年底央行金融机构评级结果为8-D级的高风险金融机构有545家，主要为农村中小金融机构。虽然高风险金融机构数量较2018年年底有所下降，但总数仍较多。此前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出要“完善存款保险制度”。因此，未来存款保险制度将主要通过完善制度性的早期纠正措施和丰富多样的处置方式（收购承接、破产清算等）进一步完善。
二是应对监管要求的提升，支持大中型银行加快资本补充。对于可能被列为国内系统重要性银行（D-SIBs）的银行，未来将面临核心一级资本补充的压力。2020年12月，人民银行公布了《系统重要性银行评估办法》。2021年，人民银行将可能公布《系统重要性银行附加监管规定》。虽然参考境外监管机构，D-SIBs的附加资本要求往往会设置长达3-5年的过渡期，但是考虑到资本补充所需时间较长，众多可能被列入D-SIBs的大中型银行将会面临核心一级资本补充的压力。此前，受制于市净率低于1的情况，大中型上市银行难以通过市场化定向增发等方式补充核心一级资本。不过，近期已有银行获批，将大概率已低于每股净资产价格进行配股，未来该方式或将为大中型上市银行补充核心一级资本打开新的渠道。
对于可能被纳入全球系统重要性银行（G-SIBs）的银行，未来将面临满足总损失吸收能力（TLAC）的压力。由于疫情影响，我国G-SIBs的TLAC指标在2020年并未显著改善，而TLAC指标的达标时点也并未由于疫情影响而延期，因此我国G-SIBs未来满足TLAC要求的压力较大。根据人民银行发布的《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》，存款保险基金将可计入G-SIBs的TLAC指标。若未来我国参照日本TLAC规则设置，将存款保险基金全额计入G-SIBs的TLAC指标，无疑将较显著的缓解我国G-SIBs的资本压力。
三是进一步丰富不良资产处置渠道，提前应对不良上升风险。为了应对新冠疫情的影响，落实“六稳”和“六保”相关要求，人民银行等监管部门在2020年出台了中小微企业贷款延期还本付息等政策。然而，该政策所适用的贷款到期日应早于2020年12月31日，延期还本付息的最长期限也仅至2021年3月31日。考虑到国内经济情况、国内疫情情况和疫苗研发进展，延期还本付息政策将大概率不会延长。随着延期还本付息政策的退出，叠加国内经济结构性转型的影响，商业银行不良资产或将进一步暴露。从各类银行的不良率来看，截至2020年第三季度末，国有大行的不良率为1.5%，较2019年年末提升了0.11%；农商行的不良率为4.17%，较2019年年末提升了0.27%，不良暴露的态势已经有所体现。
2021年，监管部门除了进一步推动商业银行补充资本、加快不良处置进度之外，还可能进一步扩容不良资产处置机构，在原有金融资产管理公司（AIC）的基础上，批准股份制银行设立AIC公司。未来，若能在银行资本并表过程中给予银行系AIC公司进一步优惠的风险权重，将能够激励相容促进AIC公司不良资产处置业务。
2、升级资本监管规则，提升风险管理水平
2021年，在商业银行资本管理、风险管理方面，监管部门将着力于加快资本监管规则与国际接轨，通过高级法实施扩面，促进银行风险识别和管控能力的提升。
一是逐步推进资本管理高级法使用的广度和深度，促进银行风险管理能力提升。相较于简单的权重法，资本管理高级方法能够给予不同资产与其风险相适应的违约概率、违约损失等指标，不仅能够更为风险敏感地估算潜在风险，也可以激励相容的促进银行提升风险管理能力。2014年，原银保监会批准六家银行可以使用资本管理高级方法（包括信用风险初级内评法）后，未再有其他银行获批使用资本管理高级法。从国际经验来看，可以获准使用资本管理高级法的银行总体数量较多。例如，德国可以使用信用风险高级内评法的银行有14家，可以获准使用信用风险基础内评法的银行有21家，另有6家银行获准对零售资产使用信用风险内评法。以上银行包括了德国1家G-SIBs和9家D-SIBs，仅有2家D-SIBs并未获准使用信用风险内评法。
未来，随着D-SIBs附加资本要求的落地，拓展系统重要性银行高级法运用的广度和深度，不仅可以提升银行风险管理能力，还可以缓解相关银行的核心一级资本压力。值得注意的是，对于使用资本管理高级法的银行，通过购买CDS等信用衍生品不仅可以补偿可能的信用违约损失，还可以降低相应资产的风险权重。在当前信用风险事件逐步增多的背景下，拓展高级方法运用的范围也可以帮助银行用好各类信用衍生工具。
二是参照国际经验，按照银行的规模和风险特性设计差异化监管规则，激活优秀中小银行的发展活力。2020年10月，人民银行就《商业银行法（修改建议稿）》公开征求意见，其中明确提及了“差异化监管”的要求，指出：“根据商业银行资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素，对商业银行实施全面持续的差异化监管”。具体差异化监管标准的内容包括：风险监管指标、公司治理要求、信息披露要求、现场检查频率等。这一表述与此前巴塞尔银行监管委员会等国际监管组织提出的“适配性”（Proportionality）监管理念相契合。未来，在畅通金融机构退出渠道、降低潜在道德风险的前提下，或将参照国际经验适当放宽对优秀中小银行的监管标准和强度，从而为其健康发展和服务中小企业创造更为灵活的差异化空间。
除此之外，虽然由于疫情影响，《巴塞尔协议III（最终版）》的落地开始日期由2022年1月1日推迟至2023年1月1日，但是考虑到我国对于此前应落地的《巴塞尔协议III》内容仍有部分暂未落地，因此监管部门仍有可能最早在2021年启动《商业银行资本管理办法》的修改进程。
二、推动资管转型、畅通融资渠道，支持产业升级和居民财富积累
金融支持“双循环”战略的关键在于建立与经济结构和发展目标相适配的投融资结构体系。在投资端，进一步丰富、健全投资渠道和投资工具将有助于居民更有效的配置资产，逐步转变此前居民资产中房地产占比较高的情况。从而在帮助居民共享经济转型发展红利的同时，带动居民扩大对直接融资工具的投资占比，为“双循环”创新发展提供直接融资资金来源。在融资端，则将通过制度性改革，进一步畅通股票等资本市场直接融资渠道，并辅以市场化、法制化的制度设计，完善信息披露、违法处罚等机制，以消弭投资者的后顾之忧；并鼓励风险投资、创业投资的发展，从而为技术创新、产业升级提供资金支持。
1、推动资管产品转型，完善居民投资渠道
2021年，监管部门将在此前的基础上继续逐步推进资管产品转型，并加快居民投资渠道的完善和丰富，促进居民共享经济发展的红利。
一是推动《资管新规》配套政策落地，稳妥有序推动理财产品转型。2020年，综合考虑疫情影响和机构转型进度，人民银行等监管机构决定将《资管新规》过渡期延长1年至2021年底。从部分A股上市银行披露信息来看，理财产品的净值化比例已由2018年底的26.92%上升到了2020年6月底的53.9%。虽然从整体进度来看，理财产品的净值化转型有望在2021年年底前基本完成，然而事实上各类银行转型进度并不统一。在公开披露净值型理财占比的A股上市银行中，截至2020年6月，国有大行的净值型产品占比不足40%，股份制银行净值型产品占比接近60%，城商行净值型产品占比超过70%。因此，未来一段时间，国有大行理财转型的压力或将较大。不过考虑国有大行的总体规模较大，从金融稳定的角度来看，监管部门对于其理财转型的要求或将更为灵活，以保证金融市场稳定。
二是以资管转型及养老金支持政策为切入点，提高资本市场机构投资者占比。相较于普通个人投资者，机构投资者的整体资金量较大、专业水平较高，因此可以在投资中更好的运用专业知识开展分散化投资，从而降低投资的非系统性风险。对于未上市股权等创新研发投资，机构投资者也可以依托专业分析能力，避免了个人投资者“不敢投”的困境，为创新技术研发提供充足的资金。2020年，一行两会多名金融监管部门领导多次强调要发展养老金第三支柱。参照美国经验，随着养老金第二和第三支柱的健全完善，美国资本市场的机构投资者占比也逐步上升，起到了能较好平稳市场波动的作用。未来，通过政策支持养老金第三支柱发展将可以达到居民养老有保障、创新融资引活水、机构投资平波动的多重目标。
三是持续加强金融消保力度、提高居民金融素养，为刚性兑付的常态化打破奠定基础。随着各类资管产品逐步按照《资管新规》的要求开展净值化转型，已经出现了理财等资管产品收益不及预期甚至是“负收益”的情况。未来，随着经济结构转型和金融市场化水平的提升，信用风险事件也将更为常态化的出现。监管部门一方面将通过完善金融消费者保护规则、加强金融消保力度的方式，落实金融机构“卖者尽责”的义务；另一方面，也将通过多种宣传方式加强金融投资者教育，以期提高投资者的“买者自负”意识。此前，根据标准普尔2015年在全球范围内进行的调查统计，我国居民金融素养的水平不仅与发达国家差距较大，甚至也落后于不少发展中国家。
2、改革市场融资渠道，改善实体融资结构
2021年，为了达到控制宏观杠杆率、维持金融体系稳定，并向创新产业提供充足高效的融资来源，监管部门将以融资渠道改革为突破口，努力推动改变企业整体融资结构，以政策支持企业融资渠道的改变。
一是加强多层次资本市场的法治基础，完善直接融资渠道，为企业融资结构改善奠定基础。此前，人民银行行长易纲在《再论中国金融资产结构及政策含义》中指出：“国际金融危机以来的十多年里，中国金融资产的风险向银行部门集中，向债务融资集中。”为了解决这一问题，易纲指出：“只有发展好直接融资尤其是股权融资，才能够减少对银行债券融资的过度依赖…发展多层次股权融资市场，支持私募股权投资发展，让市场机制充分发挥作用，鼓励创新发展。”具体而言，易纲指出了“完善证券市场法律体系，健全金融特别法庭，完善信息披露制度” [1] 等改革方向。
与此同时，为了服务“双循环”战略的创新发展需求，则需要加强创业投资和风险投资等股权融资。然而，我国创业投资和风险投资的总规模依然较为有限。根据科技部统计，截至2018年年底，我国创业投资管理资本总量为9179亿元，其中仅有1757.2亿元已投向高新技术企业；而根据中基协统计，截至2020年10月，我国创业投资基金总规模为15483亿元。以上数据均为存量，若考虑每年创业风险投资的增量，则相应数字将更小。从当年风险投资发生额与GDP的比值来看，美国近年来维持在0.4%以上，甚至最高超过0.6%。与之相比较，我国的风险投资发生额虽然与其他发达经济体不相上下，但是仍未能超过美国。
二是关注融资渠道结构改变过程中的摩擦问题，稳妥处理潜在的金融风险。融资渠道的结构性改变过程中，原有的融资主体将可能面临融资需求无法接续的问题。例如，随着《资管新规》的逐步落地，部分2020年底及2021年到期的信托项目融资需求或将难以接续，监管部门需关注高企的信托风险项目规模，稳妥进行处置。
又如，随着经济转型升级和“刚性兑付”、“隐性担保”的打破，公司信用类债券信用事件或也将进一步增多，监管部门也需要进一步完善违约的认定标准、健全企业的破产机制，同时严厉打击“逃废债”、信息披露不充分等违法违规行为，从而在根本上解决债券违约处置问题。
三、落实功能监管、规范创新运用，数字化金融畅通“双循环”发展
金融科技的运用和创新，使得金融服务实体经济高效性、普惠性等均有所提升，数字化金融服务“双循环”新发展格局也有着广阔的前景。此前，人民银行副行长陈雨露在《“双循环”新发展格局与金融改革发展》一文中指出：“当前，第四次工业革命赋予了金融业新的历史责任，金融科技引领的金融业集成创新将成为第四次金融革命的突出特征。” [2] 由此可见，金融科技在未来金融业发展中的总体定位。展望未来，由于功能监管的统一监管标准要求，金融科技公司与金融机构的竞争、合作模式或也将发生转变。
1、落实功能监管理念，规范大型科技平台
2021年，对于大型科技公司跨界开展金融业务的行为，监管部门将以“功能监管”理念为落脚点，开展严格监管。对大型科技公司的规范化监管，也将为商业银行和金融科技公司新的合作模式创造机会。
一是平台经济反垄断监管加强，对于金融科技公司从事金融业务也将落实功能监管要求。2020年11月10日，市场监管总局就《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》公开征求意见，其中拟严格防范互联网平台滥用市场支配地位进行限定交易、拒绝交易的行为。与此同时，为了落实国务院金融委专题会议的“对同类业务、同类主体一视同仁” [3] 的总体要求，监管部门未来将在《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》的基础上，进一步在各个金融领域推动“功能监管”理念的落实。因此，由大型科技公司自身直接开展的金融活动或将参照金融机构进行严格监管。未来，大型科技公司与金融机构的合作模式或也将发生改变。由金融机构合规公平提供产品，而科技公司提供平台和流量的模式或将更为普遍。
二是监管部门将关注金融机构与科技公司合作过程中的外包内容和相应风险。在金融科技的发展过程中，金融机构借助大型科技公司的流量、技术等拓展了客户接触面、提升了服务的效率。不过，金融机构与科技公司合作的边界此前并未完全明确。在全球范围内，金融稳定理事会（FSB）、国际证监会组织（IOSCO）等国际监管组织都已关注到了金融科技合作的第三方外包风险，并着手制定相关原则进行规范。在我国，监管部门也在逐步划清可以外包的业务范畴并防范潜在的风险。例如，对于互联网贷款业务，《商业银行互联网贷款管理暂行办法》（银保监会令2020年第9号）明确：“互联网贷款业务涉及合作机构的，授信审批、合同签订等核心风控环节应当由商业银行独立有效开展。”由此可见，虽然未来科技企业可以为金融机构提供流量、技术支持等服务，但是银行的核心风控等核心环节仍不得外包给第三方机构。
2、规范引导科技创新，完善金融科技监管
2021年，监管部门对于银行依托科技创新进行的展业进行规范化引导，并完善相应的监管要求。
一是完善监管规定，进一步优化推动互联网贷款业务发展。相较于其他国家和地区，我国居民对于新技术业态的金融服务接受度更高，例如居民移动支付量与GDP比值已远超其他国家。随着互联网小额贷款的严格监管，小额贷款公司的杠杆率将受到严格限制，其放贷能力也将有所减弱，从而给银行互联网贷款的发展提供了发展空间。此前，银保监会已出台了《商业银行互联网贷款管理办法》（银保监会令2020年第9号），不过其适用范围仅限于部分小额普惠性质的贷款，其他大部分贷款依旧囿于面签、面谈、现场调查等相关要求难以将流程大规模线上化。2020年9月4日，银保监会在《中国银保监会对十三届全国人大三次会议第1053号建议的答复》（银保监函[2020]43号）中指出：“近期，银保监会启动了对《个人贷款管理暂行办法》（银保监会令2010年第2号）等信贷管理制度的修订工作，拟对贷款面谈、非现场调查等方面的管理要求进行研究完善。” [4] 由此可见，未来监管部门将进一步优化各类贷款的相关要求，稳妥有序提高贷款流程的线上化、智能化程度。
二是创新运用区块链、智能合约等技术，创新供应链融资模式融资方式推动产业链畅通。“双循环”新发展格局的形成离不开畅通的产业链，而通过金融科技的赋能银行等金融机构则可以更有效的服务于产业链的畅通和升级。此前，人民银行原行长周小川曾经表态，指出区块链技术最合适的运用场景将在票据业务和供应链融资之中。根据国际经验，区块链等金融科技技术将在便利KYC审查、降低尽调成本、加强风险识别等方面提高金融服务实体经济的效能。未来监管部门将可能在以两个领域为重点，继续规范化推进金融科技的运用。
三是关注监管部门对于存款业务互联网展业的可能监管。此前，监管部门更多关注贷款以及资管产品通过互联网展业的流程，近期监管部门也逐步开始重视互联网存款潜在的金融稳定影响。2020年11月，人民银行金融稳定局局长孙天琦曾发布《对数字金融/金融科技与金融稳定关系的几点思考》 [5] ，其中指出互联网存款可能存在高估流动性匹配率、高估优质流动性资产充足率、高估核心负债比例的情况。参照国际经验，对于银行通过互联网吸收存款的行为，部分经济体设置了专门的牌照，部分经济体则设置了吸收额的上限，未来我国监管机构也可能参照这些经验对互联网存款进行监管。除此之外，智能投顾、算法交易等金融科技新业态未来也面临着规范监管的可能，参照国际经验，智能投顾和算法交易的监管重点主要在于机构备案审核、程序可解释性和算法同质性问题。
[1]资料来源：易纲，《再论中国金融资产结构及政策含义》，人民银行官网，2020/11/17，http://www.pbc.gov.cn/redianzhuanti/118742/4122386/4122510/4126308/index.html，（查于2020/11/27）
[2]资料来源：陈雨露，《“双循环”新发展格局与金融改革发展》，《中国金融》杂志公众号，2020/10/11，https://mp.weixin.qq.com/s/ca6K6U1mYkFqUjb9Y-zYww，（查于2020/11/27）。
[3]资料来源：刘鹤主持召开国务院金融稳定发展委员会专题会议，中国政府网，2020/10/31，http://www.gov.cn/guowuyuan/2020-10/31/content_5556394.htm，（查于2020/11/27）
[4]资料来源：《中国银保监会对十三届全国人大三次会议第1053号建议的答复》（银保监函[2020]43号），银保监会官网，2020/09/04，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/govermentDetail.html?docId=935788&itemId=893&&generaltype=1，（查于2020/11/27）
[5]资料来源：孙天琦，《对数字金融/金融科技与金融稳定关系的几点思考》，第一财经研究院公众号，2020/11/11，https://mp.weixin.qq.com/s/4wlpW9tQyO-VyORFJZGKoA，（查于2020/11/27）