作者 | 陶清德
中共甘肃省委党校(甘肃行政学院)教授、博士
来源 | 思想潮
一
近来山西省、云南省等的一些教育部门出台所谓的“倒逼护眼”政策,规定中考近视扣分措施,引来全国各地各级教育行政主管部门蠢蠢欲动,竞相效仿,一些地方出台的“征求意见稿”则有过之而无不及,将超重、肥胖、个头等作为学生“健康”考核事项纳入扣分范围。学生家长们纷纷戏言:“没有谁狠、谁毒辣,只有谁更狠、谁更毒辣”!
按照这样一种“制度”设计思路,大有女孩长得不漂亮、男孩长得不帅气就不配活在世上的蕴味!哪一个孩子愿意近视,哪一个孩子的父母愿意自己的孩子近视?!
在现行升学、选拔制度下,哪一个孩子能保证自己不近视,哪一个父母又能保证自己的孩子不会近视?近视是一种疾病,抑或甚至是一种生理缺陷,哪一个人愿意生病,哪一个父母愿意自己的孩子生病?!
一个人生病本身就是一种无奈的不幸,他或她需要他人的同情、社会的关爱和帮助,需要的“雪中送炭”而不是“落井下石”!
若用一种惩罚措施去“倒逼”学生健康,这不是“棍敲瘸腿人”吗?这样的“制度”不只是无厘头,甚至丧失了制度应具有的基本品质——“善”。规制(所谓的“倒逼”)人们行为的制度如果没有了起码的人文关怀,也便已然置“良法之治”于无存了。
且不说近视有先天遗传的,后天视觉器官发育过程中用眼过度才是造成近视的主要原因。笔者长期以来关注中小学生素质教育和减负问题,发现孩子近视患病率的高发期是小学五、六年级到初中的七、八年级。
这一个阶段,因为课业和升学压力增加,学校文化课作业量骤然增加了五、六倍,甚至十几倍,孩子们的一些课外兴趣、爱好因文化课学习而逐渐淡出、退出,直至被完全占领,整日阅读、书写、刷题……
不只是眼睛近视,现在年轻人的颈椎、脊柱、腰椎、坐骨神经和精神疾病的祸根绝大部分都是拜这一个阶段超负荷伏案所赐!
教育行政主管部门其实很清楚问题的症结所在,但发现问题后,不想办法减轻义务教育阶段孩子们的课业负担,从而在根本上降低或减少近视等健康问题的发生,反而玩弄“概念”、耍新花样,制定什么“倒逼护眼”的“制度”!
要知道,不是什么都可以搞“倒逼”,实施“倒逼”和“倒逼”措施起作用是有条件的,被“倒逼”者后面已经是一堵万难推动了的“墙”了,这样的“倒逼”不只是毫无意义,简直是丧失人性!这就如同制定要求人们行走时“应当”脱离地球引力作用的制度一样无厘头!
确定性事件是一种自然或社会事实,人们只有认可或不认可的份,没有制定“倒闭”制度的余地;只有不确定性事件,才有上升为制度的运作空间——通过制度规范,引导人们行为或观念。
二
义务教育阶段文化课负担重,是造成孩子们近视的元凶,解决问题的根本出途是减轻孩子们的文化课课业负担,减少伏案作业、阅读等的用眼时间。
但目前的实际情形是,从小学五、六年级开始到初中毕业的义务教育段,在孩子们正处于青春期和身体发育高峰期,承受了他们人生中最大的压力——来自自我和自我以外各方面的复杂情绪的压力,遭遇了来自学校、家庭、社会的“最不公正的对待”,成为我们社会中“问题青少年”爆炸式增生期!
而多年来倡导减负的教育改革措施不仅应对无力,反而逆风而上、“火上浇油”,频频出台诸上之类无厘头的“倒逼”措施——如将历史、地理、政治、生物、计算机、美术、音乐、体育等课程纳入中考考试范围,“倒逼”学生“培养业余兴趣”;
压缩普通高中招生规模,“倒逼”初中毕业生向职业高中和职业中专流动——结果中考课程达到十三、四门以上,初中学生课业负担增加了一倍,伏案学习时间达到十三、四个小时以上(学校9个小时,完成家庭作业5个小时以上,每天睡眠时间不到6个小时)!
不仅如此,教育行政部门、学校常常发布治标不治本甚至自相矛盾的“命令”:一方面要求学生少使用手机、少去网吧,避免染上网络瘾癖,另一方面又要求孩子们每日或每周完成“青年大学习”、“青骄第二课堂”、“宪法知识学习”、“健康知识宣传平台”、“安全教育平台”、“一起中学生”等不下十个以上的课外网络App学习课程!(这不是说不可以,完全可以融入政治课、历史课等文化课在课堂教学中完成的,为什么要采取“课外加课”的方式,额外增加学生伏案负担呢?)
中期考试、小升初的统考取消了,但课堂考、家考、周考、月考、自主考等各种名目的考试大行其道!
这还是明面上的,在班级群、家长群、兴趣学习群等集体微信平台还布置了各种模拟试卷、学校或老师个人“关系户”的社会调查问卷、板报、比赛等等,绝大部分都要求在手机、电脑上完成,且设置了很多强制性“在场”完成程序,有些还要求打印后手写完成,这类“隐形作业”都需要学生伏案,且常常比学校正式作业要多得多!
自相矛盾的教育措施频频亮相,孩子、家长、老师怨声载道。你试用法律适用的三段论推理一下,就能体验一把这是一种怎样的“制度”设计了!:(法律规定)“(义务教育阶段的)学生不能生病(近视、体重超重等)”;生病(近视、体重超重等)要承担(法律上的)不利后果(即承担法律责任或接受法律制裁);你是(义务教育阶段的)学生,你生病(近视、体重超重等)了,所以你必须接受处罚(即被扣学分)!
普及高中教育叫喊了几十年,最近的一次“国家规划”要普及高中教育的期限是2020年,但等来的结果是各省教育行政部门纷纷出台政策将普通高中招生压缩50%。向职业高中、职业中专分流一部分初中毕业生的想法没有错!
国家几十年来投入也不低,但职业高中和职业中专建设、管理严重滞后,职业学校成为了事实上和社会普遍观念上的“差生集散地”,职业学校的学生被主流、正统教育戴上了“被抛弃者”的隐形帽子,内心自卑、心理和人格扭曲,走上歧途者比普通高中学生要多得多,大量学生中途辍学或索性初中毕业就中断学业,任由这一部分人流向社会,自谋生路,自我生灭。
初中毕业生尚处于青春期,情绪躁动,自控能力较差,缺乏监护人、家庭、集体、社会监督和约制,大多会不求上进,疏于学习,受教育程度和文化素养普遍低于社会的一般文明水准而成为“新时代”的“负能量”,沉迷网络甚至染上毒瘾者更不在少数,优良者至多为生计所迫而成为“谋生的机器”!
三
近年来教育行政部门出台无厘头的“制度”而让社会“吃瓜群众”大跌眼球者,不是第一次了。权力有边界,立“制”也一样,是理性的抽象行政行为,不能任性,也不是什么样的事务都可以上升为普遍约束力的规范性文件。
去年笔者在“思想潮”发表《为什么不能把教育惩戒权赋予教师个人?》的文章,就教育部制定规章(即《立法法》上的部门规章))赋予义务教育阶段教师对学生惩戒权的问题发表过商榷意见:中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》的原则性规定没有错,但教育部出台部门规章以“立法”形式将教育惩戒权赋予自然人(教师)个人则很成问题:
一方面,教育惩戒权是一项行政权力,按照我国宪法和有关国家机关组织法的规定,行使行政权力的主体一般是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,没有将一项行政权力以立法形式赋予自然人个人(非具体行政行为上的委托授权)的宪法和法律依据,也没有这种先例;
另一方面,对一项公权力(即教育惩戒权)的制度安排一般是宪法、宪法性文件和国家机关组织法的立法事项范围,在无任何国家权力机关明确立法授权的情况下,以一部教育部规章的形式对一项行政权力作出突破宪法、法律规定和违背法治原则、精神的处分(或安排),有严重越权“立法”的嫌疑。
换一个角度看,教育部显然染上了以政策落实政策、以文件落实文件的形式主义“通病”,将一个本应是落实和执行政策的具体行政行为误判为制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为!在倡导法治的时代,政府部门很容易患形式主义“病”,且很容易在部门和部门、上级和下级、领导和下属、同事和同事之间传染。
本来中央、国务院的政策性文件已经在立法技术上“穷尽了一切立法资源”,已然是一个具体行政行为了,只需要修订《教师法》、《义务教育法》的个别条款,就可以付诸执行、落实了,教育部却硬是将一个具体行政行为当作抽象行政行为加以“制度化”,更荒唐的是地方权力机关或地方政府又将教育部规章进行再“炒”作,制定地方性实施细则或实施办法,将教育惩戒权变成一种“碎碎念”,在具有普遍约束力的规范性文件中规定教师惩罚学生的具体方式,这就使严肃的立法已然与儿戏差不离多少了!
一项教育惩戒权能有多大的“地方性”差别,需要进行地方性立法,而不能直接落实、执行呢?很显然,将在相关法律、政策文件或在上位法和具有上位法效力的政策文件中业已明确规定的具有直接执行效果的具体行政行为当作抽象行政行为对待,将委托授权事项当作立法赋权事项处置,是这种以政策落实政策、以文件落实文件的无厘头制度产生的根本症结所在。
自1997年“十五大”将“依法治国”确定为国家治理的基本方略起,社会各方都高度重视立“法”工作,很注重将自身权益写进具有普遍约束力的规范性文件,政府部门也看准了权力按民主集中制原则运行下抽象行政行为相较于具体行政行为行政的“优势”——透明度低、操作方便而廉价、执行风险低甚至不担风险、代议而非直接作出行政决定、表决程式主义、“法不责众”、审查缺失或后置等等。
因此越来越多的具有直接执行效力的规范性文件和规范性文件的执行主体倾向于通过制定具有普遍约束力的规范性文件施政和落实“上意”,部门利益法制化由此盛行起来,越权立“法”(即制定普遍约束力规范性文件)、在规范性文件草案中放大起草者(一般是政府业务或行政主管部门)权力、扩大执法机关对规范性文件的解释权和自由裁量权等等在“法治”的旗号下大行其道。
不仅如此,相较于具体行政行为,抽象行政行为不仅行政违法风险低,而且由于立法过程中实行集体决策,加之决策过错审查制度、追惩机制缺位,决策者及决策参与者也更易获得合法的免责理由和机会!
因此,抽象行政行为变成了法治时代公权力逃废个人责任的安全“避风港”,导致以政策落实政策、以文件落实文件文牍主义、形式主义的泛滥。
从近代市民法治国到现代自由法治国,再到当代社会法治国,法律是制度建构的唯一来源,法律之外再无制度,维护国家法制统一是根本的宪法原则和法治原则。但当代中国的国情特殊,特色鲜明,制度和法律并不是同一位阶的范畴。
在2014年党的十八届四中全会将党规党纪纳入我国社会主义法律制度体系起,法治、德治、“政(政策)治”并行,就意味着必须在国家顶层设计中对法律、政策、党规党纪、道德规范的效力关系作出恰当、合理的制度安排。
党的“十九大”以后又提出了“制度”范畴作为国家和社会治理的依据,以统摄法律、政策、党规党纪、道德规范等具有普遍约束力的社会规范,社会规范一统于“制度”,国家和社会治理一统于“制治”,这就意味着是范围更宽泛的“责任”而不是法律上的“义务”才是制度的渊源和保障制度落实的根据。
而按照党和国家正式文件中关于“责任”的界定,承诺、分配的任务、上级的命令、职业要求、政策、法律、习惯、身份、道德原则等都起着制度建构的作用,都是制度的来源。
如此复杂的制度渊源和及其结构系统,如果不明确细分立“制”主体的立制权限和不同制度的效力层级关系,就必然会导致立制和执行制度的混乱,更不能避免诸上所列无厘头制度的产生,在国家、社会治理制度的执行层面也必然会出现“以制度落实制度”的恶性循环,导致形式主义泛滥而变得难以遏制。