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小布什卖瑞士大使比克林顿贵一倍,为何新总统卖大使已成美国传统

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制度开门 2020-12-03 12:33

近40年来的“销售”数据显示,近3 成的美国驻外大使,可以花钱买到。克林顿“售卖”的大使职位前三甲是:32.8 万美元(奥地利),25.2 万美元(荷兰),19.6 万美元(瑞士)。小布什则为:49 万美元(爱尔兰),45 万美元(瑞士),36 万美元(瑞典)。

据英国媒体《星期日泰晤士报》报道,拜登或将任命前美国总统奥巴马担任美国驻英国大使。不过很快奥巴马对此表示否认。

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一、国家关系对大使任命方式的影响

我们综合来看美国驻英、日、俄、中四国大使的特征,不难发现这样一条规律,美国驻某一国大使的职业化程度高低与驻在国同美国关系的紧密程度成负相关,即驻在国与美国关系越紧密,则驻该国大使的职业化程度越倾向于低。

英国可以说是美国最紧密的盟友,两国间高度信赖而且战略高度一致,所以驻英大使对职业技能并无太高要求,而英国又是一个重要的国家,这使得驻英大使这一职位成为纯粹的政治酬劳;日美间既有合作又有矛盾,驻日大使的人选必须具有一定的政治或外交经验,这样类别在驻日大使中占了主流,中国的情况与日本类似;美俄之间对抗性是是两国关系的主旋律,冷战以来的驻俄大使全部由职业外交官担任,而且很多都是俄罗斯问题专家,可谓是高度专业化。

这条规律并不是绝对(例如韩国),但是我们可以得出一个结论,冷战后美国驻主要国家大使的选择倾向主要受到两国关系亲疏的影响而表现出不同特征。

除了主要受到两国关系亲疏的影响,大使的任命人选必然还受到以下因素的综合影响:一、驻该国大使任命方式的历史传统;二、驻在国对美国的重要性;

二、驻在国国内和周边局势的状况。

比如美国驻英大使由富商出任,这逐渐成了一种传统,美英的稳固关系为这种选择提供了前提条件。二战以来,有70%的大使是商人或者银行家,冷战后71.4%的驻英大使是富商或银行家。这成了一种默认的传统。

驻在国对美国的重要性也是影响任命方式的重要因素。克林顿“售卖”的大使职位前三甲是:32.8 万美元(奥地利),25.2 万美元(荷兰),19.6 万美元(瑞士)。小布什则为:49 万美元(爱尔兰),45 万美元(瑞士),36 万美元(瑞典)。这些国家环境优美而且国家不大,对于美国而言,并不需要在这些国家上费太多心思,所以大使职位即便拿来“贩卖”也不会受到指责。相反,如果哪个总统敢“出售”驻华大使职位或者驻俄大使职位,那估计他的民意支持率要暴跌了。

有些时候,驻在国的国内和周边局势成为影响任命的主要因素。拿韩国来说,二战以来美国21位驻韩大使中仅有3位是非职业外交官。韩国算不上有影响力,尤其在其经济起飞之前,而韩国和美国是同盟关系,按理说驻韩大使并不需要太高的专业能力。但是事实上,朝鲜半岛局势长期紧张,随时可能爆发冲突甚至战争,驻韩大使绝不能出现类别三。所以二战以来,85.7%的美国驻韩大使是职业外交官,这也成了情理之中。

三、美国大使任命制度的时代背景

美国驻外大使中既有职业外交官,又有非职业外交官出身的政客和商人,这种带有美国特色的大使任命制度有其存在的时代背景。

进入20世纪之后,特别是第二次世界大战结束之后,外交进入了所谓的“新外交”阶段。现代意义上的外交已经与古代外交、近代外交有明显不同。其中一个明显的趋势是大使功能的弱化。

第一,外交活动的内容和层次都在拓展,官方外交已经不是唯一途径,民间外交也发挥着自身的作用。

第二,随着信息技术和交通事业的发展,外交活动出现了高层化的趋势,各国领导人经常介入外交活动之中,“峰会外交”屡见不鲜,外交决策通常由各国首脑亲自把关,日常性的外交事务,也往往需要部长们亲自过问,各国驻外使节在外交活动中所发挥的作用明显弱化。第三,国际性议程中的议题变得更复杂多样,技术性比任何时候都强。大使们会发现他们每天在和各种专家打交道,没有人能掌握所有所需的知识,比职业知识更重要的是如何组织协调各行各业的人才。第四,商业管理概念正在和传统的外交方式发生融合。

2003年,泰国政府宣布“首席执行官大使政策”(CEOambassador policy)。在此政策下,泰国大使将在他们被派往的国家扮演大使馆的首席执行官的角色。还有一些国家甚至已经开始将一部分外交业务外包给其他国家的大使馆或者公司。正如一家公司的CEO不见得是该领域的技术专家一样,驻一个国家的大使也不见得要精通东道国的方方面面。

第四,大使和大使馆过去许多无可替代的作用正在日益被蚕食。大使馆作为获取信息渠道的功能正在被媒体、非政府组织还有风险评估公司所取代,网络时代信息传递的便捷让这一切成为可能。过去大使馆还承担着传递本国信息的功能,而如今,许多国家的领导人甚至直接在社交媒体上与各国民众交流。各国外交部削减预算已经是大势所趋,甚至出现将本国大使馆的部分功能“外包”给他国大使馆的情况,还有一些国家正商讨共享大使馆来节省开支。正是在这些背景下,美国驻外大使中的非职业外交官有了其存在的合理性,大使这一职位成为在某些时候成为政治酬劳也不令人感到吃惊。

四、美国大使任命制度的弊端和优势

美国的大使任命制度有其自身的弊端和优势。

斯蒂芬·沃尔特(美国哈佛大学国际关系学教授)曾在美国《外交政策》杂志网站上撰文说,美国选拔外交人才的方式也许是全世界最糟糕的,它不足以支撑政府的政策目标。

从职业外交官来说,美国的职业外交官队伍虽然经过严格的选拔和训练,但是由于审批程序过于繁冗,而且最后的任命还要经过参议院批准,这一过程有时会耗费大量时间,这导致很多职位空置数月甚至数年。

此外,美国国务院为了避免驻外大使长期驻某国而产生局部利益,频繁对大使岗位进行轮换,这样势必导致大使缺乏对所驻国的深入了解,这给美国外交带来的负面影响是潜移默化的。美国非职业外交官存在着更多的弊病。非职业外交大使在正式履职前只需进行短短一周的学习,这导致他们严重缺乏专业技能。如前文所述,虽然近现代以来出现了大使功能弱化的趋势,但是在风云变幻的国际形势中,各种不能预料的突发事件随时可能发生,平时里“喝茶看报”的非职业外交官们(指类别三)也许不会对国家利益造成伤害,一旦遇到突发事件,他们的专业能力欠缺就难免暴露无遗。

此外,由于非职业外交官出身的大使由总统任命,其中夹杂着浓重的党派色彩,白宫易主时往往造成大规模的大使更替,新任大使很难迅速融入角色,更不用说有些任命纯粹酬劳,接受酬劳的大使有的想去养老,有的想去度假,有没有意愿去做好大使工作都要打个问号。

最后,这种人命物易滋生了腐败,近40年来的“销售”数据显示,近3 成的美国驻外大使,可以花钱买到。实际情况也许并不像斯蒂芬·沃尔特说的那么糟糕,但是美国成形于20世纪前半叶的大使任命制度显然不是完美的。当然,美国这套制度也有它的优势。美国的职业外交官自身素质过硬,加上成熟的外交外事制度,他们完全可以胜任自己的工作。非职业外交官中有很多资历颇深的政治家,他们往往被派到重要的国家和地区,由于他们政治经验丰富,更能很好地审时度势,从全局考虑问题。而且非职业外交官中有很多与总统有着良好的私交,这样他们与总统的沟通可以绕过繁冗的制度,而且可以更好地执行总统的外交政策。

(保留所有权利,转载请注明作者和“制度开门”。资料来源:刘宇飞:政治酬佣还是专业任命?——美国驻外大使任命研究,外交学院硕士学位论文2016年)

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