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美国参众两院究竟有着怎样的权力差别

文/品论社

只要对美国政治稍有了解的国人,都知道美国有两大立法机构,分别是参议院和众议院,统称美国国会。

但是,并不是所有人都能清楚了解美国国会两院的区别和权力差异,对于参众两院,大多数人的认知还只是停留在很表面,例如它们都属于美国立法机构、众议院人数较多、参议院权力似乎更大等。

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要理清美国参议院和众议院的区别,就必须要先搞清楚一个概念,那就是两院制议会制度。

什么是两院制、一院制和多院制?

两院制是部分资本主义国家实行的议会制度,指的是国家分设上议院和下议院并立,两院独立运作,共同承担议会职能的制度,区别于以一个单一的议院行使议会职权的一院制。

两院制起源于欧洲封建时代的等级会议。中世纪中后期,欧洲资产阶级兴起,市民阶层日渐崛起,参与政治事务的渴求也日益增加,同时封建制度日渐衰落,于是一个由神职人员、贵族、市民等不同阶层组成、共同参与商议国事的等级会议出现了,其中最著名的,当属法国的三级会议。

资产阶级革命之后,随着君主专制退出历史舞台,封建时代的等级会议转变为多院制议会制度,到了后来,多院制进一步精简为权力更集中、职能更高效的一院制和两院制。

现今世界的绝大多数国家所实行的议会制度都是两院制和一院制,前者如美国(参议院和众议院)、英国(上议院和下议院)、法国(参议院和国民议会)等,后者则新西兰、新加坡、丹麦、希腊等国家。

两院制当中两个议院的分别,主要有三种模式:第一种在联邦制国家中,其中一院以成员邦为单位选出,另一院按人口比例选出,例如美国式两院;第二种在君主立宪制国家中,其中一院由贵族、神职人员组成,又称为贵族院,另一院由平民选举产生,称平民院,例如英国式两院;在共和国中,其中一院由委任或间接选举议员组成,另一院由全民直选产生,例如法国式两院。

美国式两院制(联邦国家)和英国式两院制(君主立宪国家)的分别主要在两点:一是上院产生方式;二是上下两院的权力差别。

带着封建专制残留的两院制——英国式两院

英国式两院中的上议院并非由选举产生,而是由王室后裔、世袭贵族、法律贵族、离任首相、主教等贵族阶层组成,可终身连任,其英文为HOUSE OF LORDS,即贵族院,与之对应的是下院的HOUSE OF COMMONS,即平民院。

英国议会自13世纪成立至今已存续超过七百年,在经历了无数次权力博弈和法案修订之后,上议院的行政权力已遭到大幅度削弱,与一般国家两院职权基本平衡不同,英国国会两院中,下院占据明显的职权优势。

实际上,英国式两院在现代世界早已不常见,在全世界民主进步风潮影响下,这种带着浓重君主专制色彩的议会制度无疑会被改造甚至废除。

当今世界上包括日本、挪威、荷兰等君主立宪制国家所采用的其实都是联邦或共和国式两院制,即上下两院的议员都是由选举或遴选产生。

美国国会发展史

最早的美国国会,其实是单院制。

1774年,来自英属北美殖民地十三州的55名代表集聚于费城,召开第一届大陆会议,共同商议民族独立问题,这是美国国会的雏形。到了次年(1775年),第二届大陆会议召开,形成实质上的国家权力组织,并在1777年通过《邦联条例》,成立美国历史上第一个国会——邦联国会。

从大陆会议到邦联国会,早期美国的政权组织带着浓重草莽气息和过渡性质,各州各自为政,各州代表在会议上为了本州利益互相攻伐,民族凝聚力薄弱,政府运作效率低下,分离主义盛行。于是在独立战争结束后,开国元勋们意识到,一个能代表整个合众国利益的完全体国会必须建立起来。

1787年,美国制宪会议在费城召开,在采用单院制还是两院制以及议员名额分配等问题上,参会人员展开了一番激烈的争论。

来自弗尼吉亚、马萨诸塞等人口大州的制宪代表们认为两院席位应当按照自由人口数、税收或两者综合比例分派,此为弗尼吉亚方案;而来自新泽西、罗得岛等人口较少的州代表们则要求保留邦联国会的原有架构,采用一院制和平均席位制,此为新泽西方案。

经过了一番激烈讨论,最终一个被称为“伟大的妥协”的折衷方案——康涅狄格妥协案让与会代表们取得了勉强的共识。此方案中,美国议会分为上下两院,上院(参议院)采用平均代表制,每个州各有两个代表,由州议会选举产生,而下院(众议院)则采用比例代表制,每个州的代表数目由州内自由民加上五分之三的奴隶的数目决定(废奴后删除奴隶条项)。

至此,美国正式确定了平均制与比例制相结合的两院制国会。

美国参众两院的席位、职能及立法程序

自1789年美国宪法生效以来,美国参议院席位即已确定为每州两席,从最初的十三州到如今的五十州,参议院席位最终确定在100席。而众议院的议员则从一开始的每3万人1名,到后来固定为435名,具体各州席位根据每10年一次的人口统计结果进行调整。

参众两院议员的所有席位都是由各州公民直选产生。参议员任期为六年,采取交错选举方式,每隔两年改选约三分之一的席位,美国副总统为参议院当然议长,但无参议员资格。众议员任期为两年,议长由议员选举产生,一般来说为众议院内多数党的领导人。据美国总统继位条例,一旦总统在任期间特殊离任,参议院议长(副总统)为继任总统第一顺位,众议院议长为第二顺位。

美国立法主要经由议案提出、委员会审议、全院大会审议等程序,一院通过后,移交另一院以相同程序审议,两院均表决通过后,再提交总统签署,总统不否决或虽否决但经两院2/3议员重新通过后,即正式成为法律。

美国参众两院同为美国最高立法机构,从法理层面来说,两院职权地位平等,共同行使立法权,但实际上,一般认为参议院的权力要比众议院更为广泛。

参议院拥有数项列于宪法而未授予众议院的权力,包括人事任命建议和认可权、条约签订审批权和对弹劾案的审判权。

人事权是参议院的一项重要的独有权力,参议院可以向总统提议重要人事的任命,并对总统的人事任命决策进行审议和表决。这一项权力让参议院在美国的高级人事任命上拥有较大权力。

而条约审批权则赋予了参议院对美国对外事务的掌控权,美国宪法规定总统必须在参议院三分之二以上议员的建议与认可后才能缔结条约,虽然总统常常可以绕开参议院签署国际协议和行政协议,但这并不影响参议院在美国外交事务上的重要影响力。

人事权与条约审批权让参议院被喻为“白宫内政外交把关人”。

众议院的独有权力则主要包括特殊情况下总统推选权和税务动议权,前者指的是“在没有总统候选人取得选举人团多数支持的情况下,从选举人团得票数最高的两名候选人中选出一名”,但这种情况在历史上非常罕见;后者则是指“所有将增加税入的法案应由众议院首议”。

此外,众议院可以在经过简单多数表决后提出对联邦官员的弹劾,尽管美国宪法规定参议院也有这项权力,但在美国历史上,参议院几乎从未运用过此项权力,在美国历史上的十余次弹劾案中,参众两院始终充当弹劾案的“审判者”和“起诉人”。

总结下来,参众两院的权力各有侧重,参议院在人事与外交,众议院在财政,但众议院的所有独有权力都可由参议院反制(修订或驳回),从这个角度来说,参议院的权力无疑大于众议院。

同时一般来说,任期更长、人数更少的参议员比众议员更具威望,从党派博弈的角度来说,众议员的党派色彩更浓重,众议院往往囿于党派斗争,而参议员则公认比众议员更慎重客观。

除了联邦国会参议院和众议院,在地方各州同样有着本州立法机构——州议会,除内布拉斯加州实行一院制外,其余各州议会均由参、众两院组成,美国的联邦体制赋予各州极大自主权,联邦、州两级议会互不统属,各司其职。

——End——

图片均来自网络

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