作者 | 陶青德
中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）教授、博士
来源 | 思想潮
人口普查遭遇“入户难”
国庆长假前夕，小区门口赫然贴了一纸大红字的第七次全国人口普查公告。假期甫过，礼拜天晚八点半左右便有人敲门，说是“人口普查登记的”，一番犹疑和互询之下开了门，便看见两位戴着口罩、佩着“人口普查”入户吊牌的女士多少有些局跻地站在门口。
又经仔细盘询确定后，才允准她们进门来。我的如此小心，是有根据的：近来接连接到当地公安机关公共平台、社区片警和小区保安告示，说近来发生了几起假借人口普查诈骗和入户抢劫的案件，提醒小区住户高度警惕！
待到她们在桌旁坐下，几句攀谈，才知道她们是我们小区所在街道的工作人员，受区政府人口普查机构选派作为人口普查员入户登记住户信息的，没有其他任何陪同人员。
人口普查方式也与前几次迥然不同，需要手写的信息极少，人口信息登记实际上是用专制的人口普查App，由住户在自己手机上填报确认的，已然是全智能化、信息化的操作！
然而，就在昨天下午（已经是十多天以后了），我在所住楼后面的通道里又碰到了那晚来我家登记人口信息的其中一位普查员，她正在仰望着我家所在的那个单元，一个胳腋下夹着个文件夹，另一只手的食指在朝空中点画着，嘴里咕叨咕叨地数着数，似乎在数楼层。
这是一栋有四个单元连体的三十四层高楼，从背侧楼底下向上看是一抹儿镶着明晃晃玻璃的一色窗格儿，令人头晕目眩。过道很窄，是仅容一车可通行的单行道，路对过又有一栋六层的矮楼房，道路两旁还栽着松柏一类的行道树，马路牙很高。
她只顾一心专注仰视了，一脚从马路牙子上踩空，一个趔趄，差点绊倒。她看到我，顾不得窘迫，急忙问我家所在这个单元一梯三户的窗户，哪几个是中间一户的，又有哪几个窗户是左右两户的。
她说她和那天来我家的那个姐妹负责我们单位所在小区三栋高层、十四栋低层近一千五百户的住户人口普查，十多天过去了，连十分之一的任务都没有完成；普查对象普遍不配合，极不欢迎她们，很多家庭的门根本敲不开，有些住户即便家里有人也不给开门，高层住户入户尤其难。
她说她得到晚上来，那时根据窗户里的灯光判定家里是否有人，然后敲门入户登记信息，实在不行就“另想办法”了。
我对她说，以她目前的人口普查员身份，根本无法按期完成普查任务，建议她必须得考虑改变工作方式。像她遇到的这种人口普查入户难题，多发生于城市社区，在“不要把村主任和村民小组组长不当官”的乡村则一般不会有。
既定工作方式和机制
不能确保人口普查工作正常开展
目前，实行由政府人口普查机构派普查员（含指导普查员，下同）入户登记住户人口信息的工作机制，存在严重的体制不顺和获取人口信息不真实或不能保证获得真实人口信息的风险。
首先，尽管依据《统计法》和《全国人口普查条例》，由政府人口普查机构派普查员到住户家中登记人口信息，但并不能改变人口普查社会性，普查员也并不能因此获得不经住户允许即可强制入户的合法资格或法律授权。
《宪法》关于“公民的住宅不受侵犯”的规定也不能对人口信息普查员作出如是授权。这样一来，如我前述的那种普查员不能入户开展住户信息调查工作就会成为一种常态。
其次，人口普查员敲不开住户的门，从而入不了户，或者即便可以顺利入户，住户不积极配合的，普查员仍然不能强制要求住户提供真实、合法人口信息。
一方面，普查员不享有公权力，不能强制要求住户提供人口信息或提供真实的人口信息，也不能对拒不提供人口信息或提供不真实人口信息的普查对象即时实施处罚，普查员和住户之间并不存在一种即时的强制性法律关系。
另一方面，虽然依据人口普查的相关法律规定，住户有配合人口普查和如实提供所需资料的义务，但普查员敲不开门，甚至住户就在房内而对普查员的敲门（开门请求）置若罔闻的，也很难在法律实务操作层面定性为“不配合”，从而建议公安机关对住户给予行政处罚！
因为外人敲自家的房门，开与不开的决定权在住户自己手中，人口信息普查员又不是手握公权力的警察、法官、检察官、监察官或其他行政执法人员，可以据法破门而入；而且住户手握的是“公民的住宅不受侵犯”的《宪法》权柄，公安机关对人口普查“不配合”住户进行处罚依据的法律则是效力远不及《宪法》的《治安管理处罚法》；更何况有“警惕人口普查诈骗”的官方告诫做“挡箭牌”！
再者，尽管《全国人口普查条例》原则性规定了“人口普查对象阻碍普查机构和普查人员开展人口普查工作”的，由公安机关依法给予治安处罚，但住户不提供人口信息或提供不真实人口信息是否属于《治安管理处罚法》上的“阻碍”情况，仍是一个更倾向于否定的模糊规定，而且人口普查本身是一个非行政性的即时社会关系，又是在住户家里，事后认定“阻碍”的取证耗时、成本高且困难不说，法律上的可操作性也极差。
在这方面看来，相关人口普查法中关于公民有“配合人口普查”和“如实提供普查所需资料”的义务规定的可操作性极差，客观上很难对普查对象发生实际的法律约束效力，更多情况下会沦为一种摆设，既不足以保证人口普查的顺利开展，也不能为入户普查员的人身安全提供充分保障！
在既有人口普查体制机制和法制语境下，与其说考验的是人口普查员的法律素养和政策执行力，毋宁说是考验他们的沟通、协调等工作能力，对情商的要求远比讲究法理重要得多。
解决之道
张鸣教授在《重说中国古代史》中说：中国是一个官本位社会。可以说是一语中的。
在官本位社会里，没有权力护航的社会政策目标向来是很难推行的。人口普查的国家政策价值和社会意义毋庸置疑，但以目前的人口普查社会语境、工作方式和工作机制，断难确保获得真实、有效、可靠的人口信息数据。
强化人口普查工作的行政管理属性，增强权力介入力度，尽快打通人口普查的“入户关节”，是获取人口准确信息的有效出途。
我国在上世纪50年代基于维护社会稳定的需要，确立了户口登记与人口管理统一的户籍制度。从那时起，户籍登记管理就是公安机关的专属权力。因此从法理上推断，人口普查工作由公安机关领导、组织最为确当和有效，在制度、体制上更顺，与制度、体制也更为契合，更何况各县、区公安机关在各乡、镇和市区街道设立了派出所，派出所又在各社区派驻了包片片警和设立了专门的片警工作室。
在县、区公安机关下设临时性质的人口普查机构，由县、区人民政府从街道、社区和其他社会组织抽调人员组成普查员队伍，由社区片警担任普查指导员并负责具体的入户人口普查工作。
当然，社会志愿者也可以以个人名义申请担任普查员，但须人口普查机构审核同意。这样，通过县、区公安机关直接组织、领导，片警具体指导和负责，利用公安部门深入社区、小区的既有社会治安和行政管理系统，进行城市社区入户人口普查，既增强了人口普查的强制性和行政管理属性，又强化了普查员入户的合法性和人身安全保障，同时可便利片警及时发现、纠正住户户籍登记和片区户口管理上的漏洞。
事实上，以往城市社区人口普查中很大一块不能通过入户解决的住户信息，也都是用公安机关户籍登记信息补充的。
但是，眼下人口普查工作已经推进至半程，对人口普查领导、组织体制作出根本调整已然不可能，但为了打通城市社区人口普查“入户关节”，确保人口普查工作顺利开展和获取真实、有效的人口信息，必须改变人口普查工作机制和工作方式。
（1）将县、区公安机关确定为所在辖区政府人口普查机构的责任组成成员，强化县、区级及其以下公安部门介入城市社区人口普查的力度，由社区片警担任普查指导员，组织、带领普查员入户，解决普查员“入不了户”的问题，根本上提升人口普查入户的质量和效率。
（2）住户多、人口密集的社区，应当及时解决片警担任人口普查指导员力量不足的问题，由县、区公安机关出面协调，责令辖区内居住小区物业管理部门积极配合人口普查，聘请小区物业管理人员或物业保安人员担任临时人口普查指导员，带领普查员入户，及时、有效地完成所在小区的人口普查任务。
若居住小区是机关、企业、事业等单位的，也可以由该单位安排本单位保安人员担任临时人口普查指导员，带领和负责人口普查员入户，开展和完成本单位职工居住小区的人口普查任务，单位有积极配合普查员开展人口普查工作的法定义务和责任，为普查员出入单位居住小区和入户提供便利和辅助，不得以不合理的防疫、安全等理由阻碍普查员出入小区或入户。
（3）无论采取何种人口普查工作方式和工作机制，人口普查员都以居民小区所在社区、街道的工作人员为主体，社区、街道可以通过直接参与人口普查工作全面掌握本“辖区”的住户信息，以方便社区、街道今后开展“辖区”的社会管理和服务工作。
另外，无论采取何种人口普查工作方式和工作机制，临时人口普查指导员行使和履行与一般普查指导员相同的权力和义务，直至完成所在小区的人口普查任务，禁止滥权和懈怠，违者承担法律责任。