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作者：华略智库合伙人 夏骥
来源：华略创智（ID：HUALUETT）
作为长三角世界级城市群的龙头城市和我国的超大城市，上海的城市发展格局经过了数轮演变。上海要建设全球城市，不仅仅是要建设一流的中心城区，也需要建设一流的郊区。
回溯上海城市发展史，纵观建国以来上海郊区的定位，从当初的卫星城到郊区新城再到独立城市，上海的城市空间格局越来越完善，也为上海从工业城市向全球城市的演化提供了有力支撑。
01
卫星城的设想与实施
抗战胜利后，为适应上海战后的重建和复兴，应对上海未来发展对于城市空间扩张的需求，合理布局城市空间，国民党上海市政府组织制定了《大上海都市计划》，其中提出了通过建立卫星城以疏散市中心人口和调整城市功能布局的理念，但受限于当时的历史条件，这份规划未能得到实施。
上海解放后仅半年，1949年12月，市政府就邀请苏联专家小组来沪指导城市建设和管理工作，并拟定了《关于上海市改建及发展前途问题》的意见书，提出把上海由消费城市改变为生产城市，使非工业生产人员转业到工业生产中去，由此指明了上海城市工业化的发展方向。
1956年4月，毛泽东发表《论十大关系》，提出要发展沿海工业。6月，国家城市建设部部长万里强调城市规划要促进生产发展。7月，中共上海市委第一次代表大会提出了“充分利用、合理发展”的工业建设方针，要求对工业布局和结构进行调整，随后上海市规划局提出建设卫星城镇的设想。10月，市长办公会议决定：上海市区按600万人规划，首先集中发展闵行卫星城镇。这是上海第一次明确提出将以工业建设为中心来建设卫星城镇。
1957年12月，中共上海市委一届二次党代会作出了“在上海周围建立卫星城镇，分散一部分工业企业，减少市区人口过分集中”的决定，进一步明确上海以工业化为中心扩展城市空间的发展方向，以及卫星城所承担的两大功能：作为中心城工业外放和新建工业的安置地，实现上海工业的合理化布局；疏散市区过密的人口。
为支持上海发展，1958年1月，国务院批准将江苏省的宝山、嘉定、上海3个县划归上海市；11月，又将金山、南汇、川沙、奉贤、青浦、松江、崇明7个县划归上海市。这使得上海的可规划面积扩大近10倍，超过了6000平方公里，为卫星城的规划和建设提供了最重要的空间条件。
同年，为增加工业骨干企业、开发新产品、合理布局工业并减少市区人口，依据尽可能靠近河道、铁路和原有集镇，有供电和给水条件，与市中心的距离在25-30公里等选点原则，上海市编制了闵行、吴泾、安亭、嘉定、松江5个卫星城的具体规划。
1959年，上海市又绘制了《上海区域规划示意草图》和《上海城市总体规划草图》，编写了《关于上海城市总体规划的初步意见》，提出“逐步改造旧市区，严格控制近郊工业的规模，有计划地建设卫星城镇”的原则，明确了上海由单一城市向组合城市发展的方向。根据规划，5个卫星城各有特色：
——闵行卫星城以机电工业为主体，在原有的上海汽轮机厂、上海电机厂基础上，又新建了上海锅炉厂、上海重型机器厂，每家都有近万名职工，各占地约一平方公里，被称为卫星城的“四大金刚”。
随后，又先后迁入或建立了闵行发电厂、闵行自来水厂等十余家大中型企业。在与工业区配套的住宅建设中，根据“成街成坊”“先成街后成坊”的原则，上海市编制了“闵行一条街”规划。当时正值“大跃进”高潮时期，工程建设只争朝夕，创造了“一天一层墙、二天一层楼”的“闵行速度”，在短短78天的时间，于1959年建国10周年国庆前夕一次建成。
再看看1984年深圳国际贸易大厦主体工程建设创造的“三天一层楼”的“深圳速度”，是不是有异曲同工之妙？“闵行一条街”建成后，成为全国闻名的新中国工业新城规划建设的样板，当时甚至流行一句话，“到了上海不到闵行，等于没到上海”。
电影厂的导演也把这条街选为外景地，来反映新上海的新面貌，1962年出品的中国第一部、也是唯一一部彩色宽银幕立体故事片《魔术师的奇遇》，部分镜头就是在“闵行一条街”上拍摄的。当年的“闵行一条街”，就是今天大名鼎鼎的江川路的前身。
1958年闵行总体规划图 图片来源：《上海城市规划志》
1959年10月，一号路上的闵行百货商店
——吴泾卫星城以化学工业为主体，规划建设了上海焦化厂、吴泾化工厂等12家工厂。但由于缺乏对未来上海市中心城区可能带来的环境灾难的预测和评估，地处上海中心城上风上水地带的吴泾化工城对黄浦江水系生态造成严重破坏，同时与工业化配套的城市生活设施、住宅建设规划上存在着诸多问题，尤其是居住区与高污染厂区之间空间距离的不足，损害了职工的身体健康。
“大跃进”时期建成的上海第一家热电厂—吴泾热电厂
——嘉定卫星城以科学研究为主体，按照“城内生活、城外生产”的原则规划布局，将嘉定城河以内约3.2平方公里作为上海科技大学校址和生活居住区，东北沿嘉罗路为科研单位和与科学研究有关的精密无害工业科研生产区，城西是轻纺工业区。
上海科学技术大学(坐落在嘉定科学城)的同学们在图书馆内讨论问题
——松江卫星城以仪表轻纺工业为主体，将松江作为分散中心城市人口的人口导入区，规划使其成为拥有30万常住居民的中型城市。
——安亭卫星城以汽车工业为主体，其发展先是以机电工业为主，随着汽车发动机厂、上海阀门厂、上海汽车厂等12个工厂的陆续新建或迁入，转定位为以机电工业为基础的上海汽车城。
1986年，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划方案(修改稿)》（简称《规划方案》），这是上海历史上第一个经国家批准的城市总体规划方案。
《规划方案》提出，上海城市建设的发展方向是建设和改造中心城，充实和发展卫星城，有步骤地开发滨海、滨江的南北“两翼”，有计划地建设郊县小城镇，构建中心城—卫星城—郊县小城镇的城市空间结构，使上海发展成为以中心城为主体，市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系、群体组合的社会主义现代化城市。由此，进一步明确了卫星城在上海城镇体系中的支撑地位。
总的来看，经过数十年的规划建设，以某种工业生产为主体的卫星城初步构建了上海的城镇体系。
但是在定位上，卫星城基本与产业基地类似，城市功能极差。加之这些产业均由市主管局管理，如闵行卫星城以机电行业为主，相应企业由市机电局管理，当地政府难以发挥作用，地区发展缺乏整体性、协调性。
02
郊区新城的提出
2000年前后，上海的郊县经历了新一轮行政区划调整，主要是集中进行撤县建区，金山在1997年、松江在1998年、青浦在1999年、奉贤和南汇在2001年完成了撤县建区，背后是上海城乡关系的深刻变化。
2001年5月，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》（简称《上海2020总规》），提出要集中力量建设新城，规划形成若干个城市功能完善、产业结构合理、2010年人口规模在30万人以上的新城，推进人口重点向郊区新城和中心镇集中，结合新一轮镇域行政区划调整，尽快形成与中心城相对应的城镇反磁力体系。
《上海2020总规》决定取消卫星城，并首次提出了“郊区新城”的概念，意在提升郊区综合功能，增强郊区综合实力。对“郊区新城”赋予的定位是，具有城市综合功能的中等规模的城市，是一个功能完善、布局合理、设施先进、环境优良的现代化城市。新城的布局整合了原卫星城、县城，以及重大工程、重点发展地区，同时对于中心镇按小城市规划、配置相应的设施。
由此，上海的城市空间结构由“中心城—新城—中心镇—一般镇—中心村”五级组成，构建以中心城为主体，以公路和轨道交通为依托，各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的大、中、小城镇相结合的多层次城镇体系。
《上海2020总规》的城镇体系
对照《上海2020总规》，上海通过数轮五年规划来实现目标。
在2001年发布的《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，提出重点推进郊区新城、中心镇建设，完善发展政策，依托产业基础，发展特色经济，明确城镇功能，形成特色风貌，吸引人口集聚，加快“一城九镇”的发展。
其中“一城”指松江新城，也是市级层面明确的第一个集中建设的郊区新城；“九镇”包括朱家角、安亭、高桥、浦江、罗店、枫泾、周浦、奉城、堡镇9个九个中心镇，突出旅游、汽车、商贸、港口等特色功能。
同年，上海市还发布了《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，提出到2005年，“一城九镇”开发建设要初具雏形，人口与城镇规模基本合理，基础设施和公共设施建设基本完善，特色经济与特色风貌基本形成，初步建成若干个规划科学、结构合理、功能健全、环境良好，并与国际大都市相匹配的国内一流的现代化城镇。
2004年，上海市又发布了《关于切实推进“三个集中”，加快上海郊区发展的规划纲要》，临港新城、嘉定新城含安亭成为城镇体系中的二级城镇，“一城九镇”演变成了“三城七镇”。
“一城九镇”的规划布局
“一城九镇”发布之初，就要求“综合考虑城镇的功能定位、历史文脉等因素，借鉴国外特色风貌城镇建设的经验，引进国内外不同城市和地区的建筑风格”。
因此，各镇都明确了各自对标的风格，大手笔引进海内外知名设计团队进行规划建设，这些理念和设计即使放在今天也不落后。我们今天熟知的松江泰晤士小镇、宝山美兰湖、临港滴水湖等，都是“一城九镇”的产物。
“一城九镇”部分地区的规划情况
资料来源：作者根据《二十年后再谈上海一城九镇》整理
这些参照欧美风格规划建设的小镇，建筑都以低密度为主，但大部分新镇地处偏远，缺少产业和就业机会，居民依然要到市区上班，如果没有私家汽车，日常生活几乎不能进行。同时城镇配套严重滞后，日常生活极为不便。
比如安亭新镇建成时，没有好的幼儿园、小学，也没有好的医院；甚至没有菜市场，没有邮局、书店、电影院，连交水电费都要去两公里外的老镇。
这使得规划者的意图再度重蹈了上海之前建设卫星城的覆辙：疏导市中心区人流到郊区去居住的目标没有实现；本地农民又因为新镇房产价格高不肯购买而没有迁入。
在“一城九镇”的基础上，2006年发布的《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“1966”城乡体系规划目标，力争通过分步实施，整体推进，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提高郊区的城镇化和集约化水平，构建和谐村镇。
与“十五”时期相比，“十一五”时期建设的新城由1个扩展到9个，明确按照逐步建设成为服务功能完善、人口集聚功能较强的现代化综合性城市的要求，依托产业基地、开发区和高速公路、轨道交通等重大基础设施，重点推进嘉定、松江和临港新城建设，加快其它新城的规划与建设。
自此，上海每个郊区都要集中建设一座新城，基本奠定了今天上海城镇体系的框架，但是重点仍然聚焦三个新城。
上海市“十一五”规划提出的“1966”城镇体系
在“1966”城镇体系的框架上，2011年发布的《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步提出，郊区要推进新型工业化和新型城市化，积极发展先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业，培育具有全球竞争力的产业集群，建设若干与长三角联动发展的新城，成为上海发展的新引擎。
特别是优化提升嘉定、松江新城综合功能，建设长三角地区综合性节点城市；加快青浦新城建设，提升产业和居住功能；大力发展浦东南汇新城，建设综合性现代化滨海城市；加快奉贤南桥新城发展，加强功能性开发和提高综合配套水平；与产业结构调整相结合推动金山新城发展；支持崇明城桥新城走特色发展道路。
与“十一五”时期相比，“十二五”时期新城的数量由9个变为了7个，这是考虑到闵行和宝山基本融入了中心城区，但是新城的内涵更加丰富：首次提出了“长三角地区综合性节点城市”的定位，突出强调了不同新城的特色和建设重点。
同时，“十二五”规划首次提出了“产城融合”的概念，强调统筹工业园区、产业基地、大型居住区与新城建设，加强产业发展与新城建设互动融合，创造有竞争力和吸引力的投资、工作、生活环境，引导本地就业、本地居住。集聚符合功能导向和就业容量大的产业项目，完善新城内外交通网络，提高教育、医疗、生活服务、文化娱乐等配套水平，培育城市个性和特色风貌，优化居住环境。
在“十二五”的基础上，2016年发布的《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，将新城、镇作为新增人口居住和就业的主要空间载体，将松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城打造成为长三角城市群综合性节点城市，强化枢纽和交通支撑能力，完善公共服务配套，加快人口和产业集聚，加强与周边地区联动发展，成为相对独立、产城融合、集约紧凑、功能混合、生态良好的城市；优化金山新城、城桥新城发展规模，优化人居环境，发展城市个性和特色风貌。
与“十二五”时期相比，“十三五”时期分层推进新城建设，进一步聚焦5大新城，将“长三角地区综合性节点城市”的定位升级为“长三角城市群综合性节点城市”，从世界级城市群的高度谋划新城角色，同时继续强调了产城融合发展。
03
从郊区新城到独立城市
2017年12月，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划(2017-2035年)》（简称《上海2035总规》），提出了上海建设全球城市的目标，明确将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，并举全市之力推动新城发展，全面承接全球城市核心功能；金山滨海地区、崇明城桥地区，发展形成功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的相对独立的门户型节点城市，提升地方性服务功能，加强对周边城镇和乡村地区的辐射带动作用。
从城市群区域分工角度来看，主城片区已经扮演者类似伦敦、纽约、东京在各自城市群和都市圈中的角色作用，发挥着引领长三角世界级城市群和上海大都市圈发展的核心城市作用，相应的，各新城也应跳出“中心城+郊区”的传统二元空间模式，在全球城市网络中发挥综合性节点城市作用。
由“郊区新城”转为“新城”，意味着这5个新城在功能定位上，都已不再是从上海市出发，而是要成为全球城市网络中具有辐射带动作用的独立性综合性节点城市；上海也将构建由“主城区—新城—新市镇—乡村”组成的城乡体系。
《上海2035总规》对于5大新城的定位
5 个新城现状常住人口规模约 228 万人，随着城市功能提升，规划常住人口增加至 385 万人左右。为了凸显新城的独立性，《上海2035总规》提出按照大城市的标准强化综合服务功能，加快产业结构调整，完善内外部交通网络，强化枢纽和交通支撑能力，提高教育、医疗、生活服务、文化娱乐等配套水平。
还要培育城市个性和特色风貌，优化居住环境，加强对长三角区域以及周边镇乡地区的服务，创造有竞争力和吸引力的投资、工作、生活环境，引导本地就业、本地居住，并且明确到2035年，每个新城、城市副中心至少有一所大学、一处三级甲等综合医院、一处三级专科医院。
《上海2035总规》的城镇体系
2020年9月3日，市委书记李强在为第3期中青年干部深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神专题培训班作报告时，明确提出上海的发展空间布局需要一次布局上的重整与提升，概括为四句话：“中心开花”“两翼齐飞”“新城发力”“南北转型”。
其中，“新城发力”是指嘉定、松江、青浦、奉贤、临港等五大新城，按照独立城市定位，在“十四五”期间大力建设，力求成为“上海未来发展最具活力的重要增长极和发动机”，并与中心城区一道，构成上海大都市圈的“核心内圈”。
2020年10月9日，李强书记在市委季度工作会议上又明确提出：“要按照独立城市定位规划建设五个新城，更好优化城市空间格局。要强化交通布局开路先行，把上海自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥商务区以及五个新城等重点区域串联起来，逐步构建与长三角一体化发展和上海都市圈建设相匹配的城际和市域交通体系。”
李强书记在为第3期中青年干部深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神专题培训班作报告
从“新城”到“独立城市”，郊区在上海城市体系中的角色定位愈加重要。
然而，从长三角世界级城市群的层面来看，新城仍未摆脱“大树底下不长草”的窘境。特别是在高铁时代，长三角一小时交通圈的范围大大扩展，不少城市到上海中心城区的时间距离甚至要短于新城到上海中心城区的时间距离，加上长三角行政审批与公共服务的互联互通，一批“高铁新城”迅速崛起，新城很有可能成为“灯下黑”。
可以预见，“十四五”时期，上海的新城发展将会进入快车道，但是任务依然艰巨。独立城市的建设如何破题，将是“十四五”时期的重要课题。
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