作者：华略智库创始合伙人 姚荣伟
来源：华略创智（ID：HUALUETT）
2018年12月30日，备受关注的《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）正式签署并生效。尽管CPTPP与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）相比，由于美国退出TPP导致其战略影响力大不如前，但在国际经贸规则方面CPTPP仍代表新一代贸易协定的最高标准，可引领21世纪的国际经贸规则。2020年5月28日，李克强总理在回答日本记者提问时回应，中国对加入CPTPP持积极开放的态度，引发国内外舆论的高度关注，释放出中国推动区域经济一体化的强烈信号。从“十四五”时期看，CPTPP将对我国和长三角、上海对外贸易、自贸区建设带来深远影响，需要积极给予剖析并进行积极应对。
01
CPTPP协议的前世今生
CPTPP由TPP演变而来。21世纪至今，全球区域经济一体化势头迅速崛起。在代表多边贸易体制的WTO谈判陷入僵局的情况下，区域内经济贸易合作快速发展。
在亚太地区，与中国关系最密切，并且中国深入参与的多边区域经贸合作主要是东盟牵头的RCEP，而另外一个由美日牵头的多边贸易合作谈判TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement），即跨太平洋伙伴关系协定，中国并未参与其中。TPP发展至今经历了以下4个阶段：
1. 发起阶段（2002-2005年）：随着亚太经合组织（APEC）的诞生，亚太地区各经济体的开放程度不断提高，经济合作领域不断拓展，亚太经济合作会议成员国中贸易自由化程度较高的新加坡、智利等国从2002年就开始酝酿建立高标准的自由贸易区。2002年新西兰、智利、新加坡三国开始自由贸易协定（FTA）谈判，标志着TPP的雏形开始形成。
2. 起步阶段（2005-2008年）：2005年5月28日，新西兰、新加坡、智利和文莱4国签署了跨太平洋战略经济伙伴关系协定，即TPSEP（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement），俗称“P4协定”，就货物、服务、知识产权贸易和投资等相关领域给予互惠的经济合作达成协定，此即为TPP的前身。
3. 迅速扩张阶段(2008年-2017年1月)：2008年2月美国高调宣布加入TPP谈判。随后，马来西亚、越南、墨西哥、加拿大等国陆续加入，P4转变为P8。借此机会，美国推行体现自己意志的经贸规则，全方位主导谈判，并将跨太平洋战略经济伙伴关系协定更名为跨太平洋伙伴关系协定（TPP），TPP进入了迅速扩张时期。
2010年马来西亚成为TPP成员、2011年日本加入、2012年墨西哥和加拿大先后加入。2015年10月，12个成员国成功结束谈判，达成TPP贸易协定，并于2016年2月正式签署。
4. 更名为CPTPP并签署生效阶段（2017年1月至今）：2017年1月23日，美国总统特朗普上任后签署行政命令，正式宣布退出TPP。同年11月11日，其他11个亚太国家共同发布了一份联合声明，决定将TPP改名为CPTPP（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership）“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”，2018年3月8日，11国代表举行协定签字仪式，该协定于2018年年底正式生效。
尽管美国在特朗普上任总统之后便从中退出，但是日本“接棒”改造的CPTPP在亚太范围内的影响仍不可小觑。CPTPP目前共有包括日本、加拿大、澳大利亚、新加坡等11个成员国，是亚太第一大自贸区、世界第三大自贸区。
根据日本外务省数据，CPTPP成员国总计人口约5亿人、GDP总量约10.57万亿美元，占世界经济总量的13.1%，经贸总量约为5万亿美元。近两年，哥伦比亚、韩国、英国等国也表示希望加入这个巨大的自贸区。
与此同时，在CPTPP成员国中，特别是在日本国内，也一直有声音呼吁中国加入，进而壮大CPTPP的经济规模和吸引力。同时，未来也仍存在美国重返这一自贸协定的可能。
CPTPP的签署生效，对未来世界贸易版图、战略布局将产生重大影响，尤其是在中美经贸摩擦、美欧日有联合制定经贸规则动向、世贸组织改革等新形势下，CPTPP的重要性明显上升。尽管CPTPP规则相比TPP规则标准有所降低，但在国际经贸规则方面，CPPTPP仍然代表了当前世界的一个最高标准，其贸易便利化自由化程度要远高于“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）。
02
CPTPP协议的核心要义
CPTPP作为目前全球最高标准的多边自贸协定，涉及的条款达到30多个。这些条款不仅要实现成员国之间所有产品贸易的零关税，而且要统一成员国之间公平贸易的规章制度，基本涵盖了知识产权、国有企业、劳工和环保标准、政府采购、准入前国民待遇、负面清单、贸易救济、海关和贸易设施、卫生检疫措施、技术性贸易壁垒、投资者—东道国争端解决机制等众多领域。根据相关研究材料梳理概括，具体有如下几大核心要义：
1. 实施零门槛政策。主要投资和服务贸易领域实施市场准入全面放开政策。
如在金融服务方面，允许金融供应商向对方境内直接跨境销售金融服务，而不要求供应商必须在对方国家建立分支机构。
在电信服务方面，境内供应商要合理、及时提供基础设施使用服务，在需要牌照领域确保监管过程透明且不歧视特定技术，稀缺电信资源分配要客观、及时、透明。
在投资领域，执行准入前国民待遇加“负面清单”制度，禁止如“技术本地化”等生产要求，投资所涉资金享受自由转账，并为投资纠纷提供中立而透明的国际仲裁渠道。
2. 实施零关税政策。大幅度消减成员国间工业品的关税和非关税壁垒，在CPTPP实施后，大部分成员国零关税的比重都将达到80%以上。
取消对再制造产品的进口限制措施，提出提高出口许可程序要求的透明度。纺织和服装业多数关税将即刻免除，并要求使用CPTPP各缔约方区域内的纱和纤维。消除和减少农业产品的关税和限制政策，包括取消农业出口补贴。执行原产地规定，只有缔约方生产的产品（包括中间投入）适用于CPTPP关税优惠，以促进区域内供应链发展。
3. 实施“投资者-政府”争端解决制度。该机制给予跨国公司对签约国的法律诉讼权利，跨国公司可以使用法律工具对签约国政府政策变化给公司经营带来的损失要求赔偿。
这进一步保障了跨国公司在海外的投资安全，但在一定程度上给国家主权构成挑战。“投资者—政府”机制给予跨国企业在签约国更大的权力，它们可以对签约国政府的法律与政策变化所带来的损失要求赔偿，因此极大地扩张了跨国公司的利益。
4. 实施劳动和环境保护政策。协议要求成员国保障劳工基本权益，制定法律规定最低工资、最长工作时间、职业安全和健康条件，承诺消灭强迫劳动特别是童工现象。
CPTPP要求成员国严格进行环境保护，强有力地承诺共同应对污染、非法野生动物贩运、非法砍伐、非法捕捞和保护海洋环境等环境挑战。
5. 制定严格的知识产权保护政策。在商标方面，对品牌名称、企业标志、产品地理新标志等提供保护。
在版权方面，要求保护著作、表演和音像作品，包括歌曲、电影、书籍和软件等。在执法方面，打造针对伪造商标和版权剽窃等行为的刑事程序和强有力执法体系。
6. 解除对电子商务领域的管制。禁止对电子商务征收关税，禁止各缔约方为偏袒国内生产商或供应商而采取歧视措施或网络封锁，不以在当地设立数据中心为条件，也无须提交或开放软件源代码。
7. 对国有企业明确首次进行规制。TPP对国有企业参与的市场行为首次进行了全面规定，要求行政部门在监管国有企业与私营企业时一视同仁，确保国有企业不歧视其他缔约方的企业、货物和服务，政府不向国企提供非商业性帮助，并互相分享各自的国企名单。
03
CPTPP规则对我国改革开放的影响
CPTPP作为全球最高标准国际贸易规则，将对我国和长三角、上海对外贸易带来重大而深远的影响。有专家测算：如中国加入CPTPP协议，将会拉动GDP增长0.74~2.27个百分点、拉动出口增长4.69~10.25个百分点，均显著优于当前中国不加入CPTPP时GDP仅增长0.25个百分点、出口仅增长0.09个百分点的情景。
据美国彼得森国际经济研究所佩里和普卢默的研究：如果中国不加入CPTPP协议，中国的总收入将因为CPTPP的贸易转移效应损失100亿美元；若加入则能获得2980亿美元的收益。如果CPTPP协议国家能够扩容，中国不加入的损失则上升到530亿美元；在CPTPP扩容后，若中国加入则能够获得3250亿美元的收益。具体来看，主要产生五个方面影响：
1. 贸易和投资转移效应亟待全力应对。CPTPP中货物贸易、服务贸易、投资条款有排外意图，这在短期内缔约方与非缔约方的贸易部分转移到缔约方之间，产生贸易和投资转移效应。
如在货物贸易领域，CPTPP延续TPP对关税的规定致力于将目前的关税水平降为零。通过测算各成员国最惠国待遇（MFN）关税零关税产品比重和协定实施一年后零关税产品的比重，可以看出CPTPP实施后，绝大部分成员国零关税的比重将达到80%以上。而中韩FTA协议实施一年后，中国零关税比重仅为57.02%，美韩FTA货物贸易自由化程度较高，协定实施一年后，零关税比重也不过82.83%。由此可见，CPTPP关税的减让力度确实高于已有FTA，致力于取消世界贸易组织（WTO）多边框架下的货物关税。成员国范围内如此大幅度减税，必然产生不可忽视的货物贸易转移效应。
在服务贸易领域，CPTPP和TPP一样旨在促进更多行业开放，减少例外和限制。从服务部门的承诺中可以看出，承诺的开放水平大大增加，除非信息安全和关乎国家利益的服务部门，一般是取消限制。这一点从谈判方式上也可以看出来，以往的服务贸易谈判中以正面清单为主，也有采取负面清单为主的混合谈判方式，比如服务贸易协定（TISA），而CPTPP是采用彻底的负面清单方式，并且对非成员国“歧视”，不自动从中获益。成员国较高的承诺水平，会进一步促进服务贸易在成员国之间的流动，并产生相应的贸易转移效应。
在对外投资领域，CPTPP中投资条款旨在为成员国进行海外投资建立一个稳定、透明、可预见和非歧视的保护框架，成员国投资环境的改善会对非成员国产生一定的投资转移效应。
2. 自然人流动和跨境提供业务放开亟待突破。CPTPP确立的高标准的经贸规则，对中国经贸规则的制定和完善提出了挑战。比如：对中国行业标准、资格认证的国际化带来不小压力。在CPTPP中有一项互认条款，可以通过成员方之间签署协定或安排的方式互相承认服务提供者的教育和工作经验、许可证或职业认证。而目前中国的职业资格和标准体系与CPTPP缔约方存在很大差距，加入CPTPP意味着中国必须全面接受一个全新的执业标准，在此过程中要付出较大的转换成本。
此外，CPTPP对中国国内规则的配套和改革将提出较高的要求。由“边境措施”向“边境后规则”的转换是其明显特征。即缔约方之间的协调不仅体现在贸易和投资的政策层面，而且更多地向缔约方国内政策的配合和协调延伸，要求缔约方国内政策更多地关注竞争政策、知识产权保护、劳工政策、国有企业、中小企业政策等方面。因此，CPTPP的达成意味着中国需要用更多的精力去改善国内相关规章制度，迎接CPTPP在规则层面对中国的挑战。
3. 大数据跨境流动放松监管亟待启动试点。CPTPP的规则，是禁止数据本地化要求和对软件源代码的披露，这会明显促进数据的跨境流动。但是我国的《网络安全法》对于关键信息提出了本地化要求，《网络安全法》第37条规定：“关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。”
当然《网络安全法》也允许适当的非本地化要求：“因业务需要，确需向境外提供的，应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办法进行安全评估；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”而且，目前在世贸组织的框架内，包括中国在内的许多成员正在谈判这一内容。允许数据跨境流动是否会成为规则趋势仍然需要观察，主要看以美国为代表的发达国家的博弈能力。但我国应当未雨绸缪，在自贸试验区开展一定的先行先试。
4. 生物医药和数字产业知识产权保护亟待加强。知识产权保护主要集中在各国对生物医药产品的国内管理程序、新数字经济体件下的著作权保护等问题。国内知识产权虽有三法，但都较为粗略，许多细则未能明确，执行力度堪忧。
以网络著作权侵权为例，大量的内容侵权在所有门户网站上都存在，论坛和聊天王具的转帖等，都经不起最基本的著作权保护的推敲，更勿论国际高标准。在加强知识产权保护方面，长三角和上海的自贸试验区可以先行先试，有必要在提高著作权年限、扩大著作权保护范围、加大网络侵权的查处等方面有所作为。
5. 所谓国有企业妨碍公平竞争问题亟待解决。在TPP谈判中，美国力推的国有企业条款涉及投资和竞争政策两方面。美国提出“竞争中立”的概念，认为应当防止国有企业在投资准入、融资便利、财政补贴和管制豁免等方面享有的特权。
我国国有企业在许多行业的垄断是行政性的，如电信、电力、石油、采矿、烟草售卖等。在特定行业准入上的限制，在国内改革深入之前，在很长一段时间里可能是中国无法对外承诺开放的议题。但在准入后的管理上，如融资便利、财政补贴和扶持、项目审批和规则豁免等方面，对任何有据可查的国有企业享有的特惠进行梳理和全面削减，是靠近此议题国际趋势的必由之路。
6. 劳工结社、罢工和集体协商权亟待变通解释。美国和欧洲都希望要求建立明确的劳动保护标准，并不能因为劳动保护标准而获得在贸易和吸引投资上的不公平优势。
在目前的FTA谈判，包括TPP中，劳工条款的处理基本参照国际劳工组织1998年的《工作基本原则与权利宣言》的内容，主要包括结社自由、集体协商权利、禁止强迫劳动、禁止使用童工、禁止雇佣和职位上的歧视等基本原则。这些原则中，结社自由即组织工会的自由应当如何解释，强迫劳动与劳动改造是否一致，与我国的现行实践中是否有差距，都有待进一步明确。
04
长三角积极应对CPTPP的对策建议
CPTPP作为国际最高标准的贸易规则，所产生的影响和冲击正在显现，对我们国家产生的贸易和投资转移势在难免。我们必须在“十四五”时期正视CPTTP的挑战及影响，沉着冷静、积极应对、因势利导、加快转型，加快在自贸试验区适度对接CPTTP协议合适条款，开展先行压力测试，进一步放大开放倒逼改革的效应，推动我国、长三角和上海地区开放型经济的提档升级。
第一，争取开展对接CPTPP规则的先行压力测试。建议在上海自贸区、江苏自贸区等载体平台先行开展压力测试，探索试行CPTPP中涉及的劳工标准、环境标准、知识产权保护等条款，为国内体制改革提供经验借鉴。
加快上海自贸区临港新片区建设，最大限度发挥新片区其贸易投资的便利化自由化政策效应，吸引国际商品、资本、人才、技术等更加方便地进入国内，在一定程度上抵消TPP/CPTPP导致的贸易转移负效应。
探索建立有效的服务业开放制度，如允许符合条件的境外投资者投资电影制作、发行、引进业务，从事市场调查、投资文艺表演团队，允许试点拍卖海外征集的文物等艺术品等，着力营造有利于各类投资者平等准入的市场环境，探索建立化解CPTPP协定对我国服务贸易出口的挤占效应。
第二，全面加大自贸试验区服务业的开放力度。目前，服务贸易特别是数字贸易发展特别迅速，已经成为全球贸易的主要增长点和控制枢纽，同时服务贸易的进一步开放是WTO多哈回合最需要突破的领域。
但目前中国在服务贸易的开放方面的尝试是负面清单模式，主要针对的是商业存在，但是包括美国在内的一些发达国家还要求在自然人流动和跨境提供，尤其是金融服务的跨境提供上进一步放开。
为此，建议长三角和上海自贸试验区抓住机遇，加快金融、海运、信息通讯技术服务、电子商务、计算机相关服务、邮政与速递服务、自然人流动、政府采购等方面先行开放。
如加大电信基础设施开放力度，探索开放互联网数据中心和内容分发业务；建立跨境数据流动白名单制度，允许一般数据在跨国集团内部流动，探索允许直接访问境外学术类数据库；建立对符合我国职业资格的外籍专业人士，给予临时职业许可；对建筑、规划、金融领域外籍人士实施职业备案管理；推动中外律师事务所联营制度，设立注册外国律师制度。
同时，套参照专业服务领域相关规则，率先试验金融服务行业综合监管或建立新型金融监管体制；试点放宽非居民并购贷款限制，贷款可用于战略性参股投资。
第三，加强对生物医药和数据产业的知识产权保护。重点包括：探索在长三角率先建立生物医药的数据排他权与专利连接制度。
生物医药行业是长三角重点发展的新兴行业，前期上海已出台《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》，改革完善了医疗器械审评审批和注册生产制度，建立注册人保证医疗器械质量的责任体系，完善事中事后监管体系。
下一步，长三角各家自贸区可尝试逐步引进美式数据排他权与专利连接制度，即对研发期间的数据创制者赋予5年的排他权，建立专利申请与药品上市许可之间的连接制度。其次，要提高对信息数据的跨境传输的知识产权保护和便利化。
建议长三角和上海要率先制订对信息数据跨境传输的相应法律法规，从数据加密、合同认证、电子签名、电子支付、安全审查、避免双重征税和禁止权利滥用等几个方面规定贸易双方的行为规范和准则，严格对国内购买者和使用者侵权行为的认定标准和执法力度。
第四，全面清理国有企业特殊待遇与政策优惠。针对CPTPP在国有企业方面的相关条款，建议在准入后的管理上，如融资便利、财政补贴和扶持、项目审批和规则豁免等方面，对任何有据可查的国有企业享有的特惠必须进行梳理和全面削减。
从国际规则看，要求国有企业不能享有政策优惠和特权，对于促进市场竞争是非常有益的。在某些特殊领域，对于承担公共职责的国有企业，政府可以公益项目的方式发放补贴，并且应有严格的招标程序和审计控制。
注：本篇报告参考了多家研究成果，综合了多家观点。