编者按 在前不久召开的全国检察机关“抓实业绩考评、深化检察改革、全面推进检察事业高质量发展”电视电话会议上,张军检察长提出,要以完善检察官业绩考评机制为抓手,把党中央和中央政法委各项部署要求落细做实,引领新时代检察工作高质量发展。各地检察院结合《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》要求,对“检察官业绩考评”智能化进行深入研究探讨,检察官综合业绩智慧评价系统应运而生。本期推介两款业绩考评软件管理系统,并邀请专家点评,敬请关注。
江苏昆山:办案效率交给软件来测算
张霁 申诗溢
图一:刑检检察官办案效率排名分析
图二:刑检检察官整体业绩考评排名分析
系统特色图
为加快推进检察官业绩考评工作,助推以办案质量、效率和效果为核心的考评体系落地、落实、落细,江苏省昆山市检察院以办案效率为突破口,设计出了一款考评刑检检察官办案效率软件——案件指标综合监测平台。
【思考:为何以办案效率为突破口】
按照《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》,检察官业绩考评包括办案质量、效率、效果三方面,昆山市检察院经过深入研讨后发现,三方面考评的具体内容均各有特色,其中,办案效率在考评中客观性较强,在软件设计上有“天然的优势”。以刑事检察为例。办案质量涉及的98项指标中,虽然有部分数据可以信息化自动抓取,但仍有部分数据依赖人工比对评判;办案效果考评多与保护民营企业等法律政策相关且具有变动性,其涉及的典型案例、宣传效果等尚不能在检察机关统一业务应用系统及案卡里自动抓取,需依靠人工搜集;而办案效率则更多地展现检察官的工作量,只要对工作量的客观考量要素进行科学设计,就完全可以“交给软件来计算”,这也有利于实现在重质量、增效果中要效率、看数量,达到综合考评目的。
【破题:需要先解决的问题】
设计一套考评刑检检察官办案效率软件需要先行解决如下问题:
1.计算刑检检察官的工作量要考量哪些具体要素?经多轮研讨,该院认为刑检检察官的工作量往往受案件件数、犯罪嫌疑人人数、卷宗册数、罪名难度等多方面要素影响,需要设计出多维度的考量计算公式,才能完整描绘刑检检察官办案效率的全貌。
2.要素对效率的影响大小怎么体现?如何将嫌疑人人数多少、卷宗册数多少、罪名难度大小等“量化”为考评中的一个个数字呢?如何把感性的案件难易认识科学测算为一种考评分数呢?该院经过研究思考后,量化了“罪名系数”这一概念,即将不同罪名案件难度大小与办案平均时长勾连,通过汇算所在地级市不同罪名案件检察官的平均办案时长科学得出不同罪名案件的对应系数。例如,盗窃罪名案件系数为1.5;危险驾驶罪名系数为0.8;非法吸收公众存款罪名系数为3.5。可见,罪名系数的确定不是“跟着感觉走”,而是全面、科学地进行大数据分析后得出的。
3.是不是卷宗越多办案效率直线上升?“当然不是。一方面,卷宗册数只是评价办案效率计算公式的要素之一;另一方面,在设计卷宗册数时我们还着重考虑了边际效益。”该院第六检察部检察官介绍说,例如,刑检检察官在卷宗方面的得分虽然会随着册数增加而增加,但分数的增加幅度也是相应递减。如果1册卷宗分数为0.1分,5册卷宗分数为0.5分,但是10册卷宗分数为0.75分。可见,卷宗册数从1册到10册,得分一直在上涨,但是册数增加到一定数量分数的增幅是递减的,对办案效率的提升作用也随之变小。
【落实:研发软件】
公式和分值都有了,办案效率考评如何“智能化落地”?为此,昆山市检察院专门成立了以检察长为组长的领导小组,设立办公室及工作专班,有效整合技术、案管、刑检业务骨干成立了专项攻坚小组。
“软件研发使用Delphi编写,并采用Oracle+SQL的数据库结构,让考评实现了由手工核算向软件自动抓取数据、智能生成排名的转变。”该院第六检察部检察人员说。具体而言,一方面将计算办案效率的案件件数、犯罪嫌疑人人数、卷宗册数、罪名难度等要素转换为软件设计语言;另一方面,通过设计涵盖承办单位、年份、月份、承办人、案由等多维度统计要素的界面,方便日常统算中自主、灵活确定统计目标,并自动绘制柱状分析对比图,实现了对刑检检察官办案效率的“三化”:智能化汇算、自动化分析和可视化考评。
【实践:科学设定,反复测算】
该软件在实践应用过程中,曾有人担心,办理简单案子的刑检检察官会占据明显优势?以办理危险驾驶案(下称“酒驾案子”)为例,实践中办理此类案件的检察官在案件件数上具有“天然的优势”,如“案件大户”图一中检察官1,但是软件评价办案效率的计算公式还包含了其他因素:(1)罪名系数。例如,盗窃案件和危险驾驶案件相比,盗窃罪名系数为1.5、危险驾驶罪名系数为0.8,办理一个“酒驾案子”等于办“半个案子”;(2)嫌疑人人数和卷宗册数。“酒驾案子”往往就是“1嫌疑人2本卷”,这与嫌疑人人数多的重案组(图一中检察官2)、卷宗册数多的经济组相比,同样不占优势。
在看完2019年软件模拟测试最后排名后,该院第一检察部专办重大刑事案件的张检察官(图一中的检察官2)说:“我再努力一点,就在办案效率上超过办‘酒驾’案子的检察官了!”
其实,在软件研发之初,办案效率排名第一的刑检检察官很容易在最后业绩考评排名中名列前茅,这就“严重削弱”了办案质量、效果两方面在整体考评中的重要作用。为了平衡办案效率与质量、效果在整体考评的“应有地位”,该院以2019年全年刑检办案数据为样本,经过多轮测算、反复赋予不同的分值、系数,原先办案数量最多的检察官(图二中检察官1)在新的考评体系中虽然其办案效率仍然大幅领先,但整体排名有所下降、趋于合理。而效率排名第四、第五的检察官,因办案质量和效果显著,跃居第一、第二(图二)。由此分析可以发现,多办案的同时更要注重办好案,只有质量、效率、效果全面开花,才能脱颖而出。
【效果:经受实践的“考评”】
软件好不好用,大家说了才算。经软件测算2020年第二季度刑检检察官办案数据,以取保候审案件为主的轻案组刑检检察官大都排名前列。该院第一检察部张检察官说,“因疫情防控,相比同期2020年1月至6月整体办案节奏没有完全恢复,主要是办理取保候审案件的轻案组案件较多,效率软件测算下来,也是轻案组的检察官得分靠前,符合办案实际情况。”
同时,在2020年第二季度检察官业绩考评工作中,该软件被推广至整个苏州检察系统普遍使用。目前,原有软件抓取的数据库只限于昆山市检察院的办案数据,现在为保证整个苏州检察系统都能查询,已把原有数据库进行技术迁移,扩大了可查询的“数据池”。
(作者单位:江苏省昆山市人民检察院)
山东泰安:大数据生成办案质效动态报告
葛业锋 马骏
制图/赵立荣
近年来,山东省泰安市检察机关加大信息化建设力度,前瞻谋划司法责任制改革对员额检察官考评要求,充分发挥主观能动性,探索检察官业绩考评实现路径,自主研发检察官综合业绩智慧评价系统,为推进司法责任制改革制约监督和完善检察官业绩考评机制提供“泰安样板”。
【难题】司法责任制改革前,检察官等同于普通公务员考核,主要以“德能勤绩廉”为主要考评指标,考核评价难以对考评要素准确表述。随着司法责任制改革的全面推开,员额检察官办案主体地位更加突出,检察官职业化、专业化、精英化的发展方向更加明确,如何准确评价、科学管理员额检察官成为亟待解决的难题,检察人员如何分类管理没有前路可循,检察官业绩考评体系、指标的构建,提供了新思路,指明了新方向。
【对策·自主研发系统】泰安市检察院历经探索、研发、实践、修正,先后破解了案件类型复杂多样、个案难度千差万别、工作量难以计算、跨条线工作难以比较等诸多难题,自主研发业绩考评系统。目前,检察官综合业绩智慧评价系统4.0版在省市县三级院同时上线使用。该系统聚焦检察官主体地位,关注检察人员分类考核,智能化分解计算检察业务工作量,绘制检察官工作强度轨迹,实现大数据画像、智能化评价。
【软件模型】业绩考评以考评路径真切体现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的主体责任要求,对每一个案件、每一个环节、每一个文书具体到检察人员,谁决定、谁审批、谁制作、谁送达、谁跟进,一目了然,全程留痕,司法规范化标准全程可视,彻底打破传统办案模式下统一责任、集中负责的混沌考评。
结合基层检察工作实际需要,我们实现了司法责任制改革时代检察官考评路径的成熟定型:考评由传统的以案件件数计分到精确分解工作量考评;由条线内考评到跨条线横向比较;由单纯注重案件数量到兼顾案件质量、效率、效果,提炼了办案“强度、难度、贡献度”三个维度,创设了“办案效率=办案强度×案件类型系数×个人贡献度”核心算法,得到上级院的充分肯定。
【系统功能】主要表现在四个方面:
1.减少人工负累。评价系统对接全国统一业务应用、检察队伍管理、案件质量评查三大系统,与系统数据实时交换,分门别类自动抓取数据,减少检察官额外负担和人为干扰,确保考评结果客观。
2.考评公开透明。系统所有数据支持跨平台自动穿透,考评分数随时查阅、审核,每一项数据都可追根溯源,考评过程公开透明,增强考评的权威性和公信力。
3.记录全程留痕。考评系统自动记录案卡填录、办案节点、案件质量、办案效果等各项办案数据,对检察官办案进行实时追踪测评,直观体现为得分变化,检察官可随时查看个人考评业绩,办案质量、办案效果、办案效率得分情况,排序一目了然。
4.实现动态管理。系统可为每名检察官生成具有针对性的“体检报告”,能够直观看到本人在办案群体中的相对位置,明确指出优势能力和弱项短板,为个人发展明确方向。同时,通过办案数据变化,领导能够直观了解检察官的办案质效、工作强度,为配置检察人力资源、优化办案结构提供数据支撑。
【运用成效】检察官大局意识明显增强。将办案的政治效果、法律效果、社会效果纳入考评范围,有效避免检察官就案办案、机械司法。如泰山区检察院在办理涉及新泰市6家民营企业法人代表拒不执行判决裁定案时,办案检察官从大局出发,意识到如果简单一诉了之,会造成6家企业倒闭、职工失业,两级院联合办案,依法作出不起诉决定,实现了三个效果的有机统一。
检察官的担当意识更强。考评系统为检察官依法行使检察职权提供规范引领,鼓励检察官在办案中敢于担当、善于担当。如今年岱岳区检察院对山东某重工机械有限公司等10家单位、郭某某等11人涉嫌虚开增值税发票案作出不起诉决定,并邀请三级人大代表和人民监督员参加公开宣告,体现了检察机关服务“六稳”“六保”的检察担当。
检察官的主导责任更加突出。考评系统充分关注退回补充侦查、行使不起诉权、适用认罪认罚从宽制度等关键环节,鼓励充分履职,适当容错纠错,为检察官承担主导责任提供制度保障。
【用户体验】检察官助理王瑾:检察官助理主要从事辅助性的工作,很难有一个清晰的自我评价。通过评价系统,看到日常工作的点滴都被关注,每个成长变化都有清晰记录,切实感觉到司法尊荣感。
未检检察官于庆利:系统中“检察官个人素养”“检察官工作负荷”“检察官办案质量诊断”“检察官司法能力分析”等栏目一应俱全,有明确的“体检结论”,也有专业的数据分析,办案效率、办案成效一目了然,办案的图景更加清晰。
研发项目组长、三级高级检察官王庆:系统最大的优势在于以案卡、文书、节点为单位考核,实现对检察官、检察官助理、书记员考核、管理的一揽子解决。特别是在指标设置上,我们围绕司法责任制改革要求、围绕服务大局及重点工作、围绕工作短板、围绕考核暴露的问题等全方面设置指标,能够满足不同层级、不同部门个性化需求,前台可视化的指标设计语言,为进一步开拓创新创造条件。
泰安市检察院副检察长吴新村:系统设计了高级查询功能,能够自主选择检察长、副检察长、部分负责人等各层面的检察官,自由选择时间段进行横向比较排名,使得领导办案情况统计在办案数量基础上呈现办案类型、实际工作量得分,入额院领导、入额检察官办案情况一目了然,鼓励入额院领导干部带头办理重大、疑难、复杂案件,有效遏止挂名办案、辅助办案等不良情况。
泰安市检察院检察长苏金森:对照最高检提出“案-件比”质效评价标准,我们深入研究“案-件比”的丰富内涵,在从“案”到“件”的基础上,把“件”进一步分解为环节之“案”,提高考核精准度,细化考核颗粒度,科学评价主导之“案”、规范之“案”、立体之“案”,通过调控外在的“案-件比”,避免程序空转,通过评价内在的“案-件比”,加强制约监督,推动“案-件比”质效评价标准走向深入。
(作者单位:山东省泰安市人民检察院)
科技推动考评体系落细、落实
魏晓娜
近日,最高人民检察院印发了《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》(下称《规定》),这是落实党的十九届四中全会精神,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,也是落实检察官员额制改革的重要措施,同时也是引导和激励检察官依法履职的“风向标”和“指挥棒”。
与以往的考评体系相比,《规定》建立的以“案-件比”为核心的办案质效评价指标体系具有如下特点:
一是从单纯的数量考核转向注重质效考核。检察官业绩考评的主要内容是检察官办理案件和其他检察业务的质量、效率、效果。《规定》以《检察机关案件质量主要评价指标》(下称《指标》)为基础评判案件办理质量,对检察官业绩进行考评,改变了以往以数量、工作量为主导的考核思路,而以办案质量和效果为核心构建业绩考评指标体系。
二是从注重结果考核转向注重过程考核。“案-件比”是指发生在人民群众身边的“案”,与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比,形成的一组对比关系。该指标通过“案”与“件”的比,反映刑事检察案件的办案质效。“件”数,除了“案”的基准数外,选取原本可以避免或者减少发生,但因前一个环节未将工作做到极致而产生,同时引起当事人负面感受的诉讼环节统计而成。
三是从管理者视角的考核转向当事人视角的考核。“案-件比”中“件”数越低,说明“案”经历的诉讼环节越少,办案时间越短,案结事了后,当事人对办案活动的评价相对越高,社会效果越好。设置“案-件比”这个核心指标的初衷,就是要求检察官站在人民群众的立场看问题,把不必要的办案环节挤掉,把“件”降下来,把质和效提上去,切实减少当事人的诉累,提升人民群众的司法体验和司法评价。
四是考核指标的设计更加尊重司法规律。例如,“不捕率”“不诉率”属于中性指标,这是比较科学的。“引导侦查取证率”“排除非法证据率”均属正向指标,鼓励检察官提前介入侦查、引导侦查,鼓励检察官积极识别、排除非法证据,这些都是符合诉讼规律的。
五是科学性。《指标》详细说明了特定指标的适用情形、除外情形。例如,“撤回起诉率”“无罪判决率”均属负面指标,但也规定了例外情形,即“因法庭审理过程中证据发生变化以及法律规定发生变化而撤回起诉(无罪判决)的,不作为办案质量问题”。又如,对容错机制的合理运用体现了科学务实的精神。《规定》第19条规定,检察官在办理新类型案件过程中出现失误错误,经考评委员会综合分析给予容错的,应当客观评价,合理确定考评计分。再如,检察官办理案件中不当履职、出现失误错误后,主动运用诉讼监督方式进行纠错的,可以不减分或者视情加分。比如审判监督程序抗诉案件中,在提请抗诉案件上级院提出抗诉数、提请抗诉案件法院改判数的计分规则中,增加了检察官自行纠正原提请抗诉案件错误的,对原案不减分,并可以酌情对纠错情况进行加分。还有,《规定》第20条规定,“对检察官承办且由检察委员会讨论决定或者检察长决定的案件,应当考虑检察官在案件中的具体作用和职责,确定相应的考评计分规则。”这种处理体现了“权责相统一”原则。上述安排都是相当用心且科学的。
科学的考评体系还需技术落地。为推动以办案质量、效率和效果为核心的考评管理体系落细、落实,江苏省昆山市检察院和山东省泰安市检察院先行先试,通过大数据、信息化手段自主研发检察官综合业绩智慧评价系统和案件指标综合监测平台。例如,泰安市检察院研发的检察官综合业绩智慧评价系统改变了传统的以案件件数计分的方式,实现工作量的精确分解;从以往的条线内考评转向跨条线横向比较;创设了“办案效率=办案强度×案件类型系数×个人贡献度”核心算法,更能够反映以“案-件比”为核心的考评体系兼顾案件质量、效率、效果的导向。昆山市检察院开发的考评软件,改变了“唯办案量”评价体系,设计出了包括案件件数、犯罪嫌疑人人数、卷宗册数、罪名难度等多维度的考量计算公式,较为完整描绘刑检检察官办案效率的全貌。在技术上,通过软件自动抓取数据、智能生成排名,实现了对刑检检察官办案效率的智能化汇算、自动化分析和可视化考评。
评价指标是业绩考评的实体标准。通过案件管理系统的数字化、技术化,一些关键的核心指标可以通过数据抓取直接生成,设计科学的业绩考评软件是反映司法办案真实状况的“晴雨表”,并成为业绩考评的客观基础。当然,考评软件好不好用,要接受实践的检验,只有这样,各种智能考评系统才能在检察实践中不断发展,趋于完善。
(作者为中国人民大学法学院教授)