六学者对《乡村振兴促进法(草案)》修改的十条建议

subtitle 中国乡村发现08-04 04:25
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本意见把“《中华人民共和国乡村振兴促进法(草案)》”简称“《促进法》”。本建议认为,《促进法》是一件大事,是关乎中国7亿农民和60万个乡村切身利益的大事,也是关乎国家政治经济安全的大事。仔细研读后,感觉《促进法》离立法预期目标较大,具有较大的修改和讨论空间。特提出以下十条修改建议:

一、在总则中应明确乡村在中国历史与政治经济文化中地位

《促进法》在第一章总则,对为什么要制定《促进法》的阐述不到位,缺乏应有的高度。

第一条 为了推进实施乡村振兴战略,发挥乡村在保障粮食等农产品供给、保护生态和环境、传承发展中华优秀传统文化等方面的特有功能,加强和改进乡村治理,增进乡村居民福祉,全面建设社会主义现代化强国,制定本法。

第一条,对为什么要立法的依据阐述思路不清,目标 不明。把涉及乡村振兴要做到的事,而且是不同层次的事,罗列在一起,作为立法依据很不到位。作为立法依据,建议从乡村价值的重要性出发。

建议在总则中,要明确乡村在中国历史、中华文明、政治、经济与文化地位。这应该是立法最根本依据。对于乡村的价值和地位应包括如下几个方面内容:

1. 明确乡村在中华文明中的地位 :中华五千年文明是根于乡村社会文明。乡村是中华文明之根,携带着中华文明的基因,是中国文化传承之载体。

2. 明确乡村在中国革命时期的地位 :乡村是中国革命的摇篮,在毛泽东领导农村包围城市的革命道路中,中国乡村和农民为中华民族的独立作出不可磨灭的贡献。

3. 明确乡村在中国改革开放以来的贡献 :中国改革开放是从农村承包制开始的,邓小平领导的中国改革开放之路同样是农村包围城市。从农村改革到城市化建设,中国农村和农民都走在中国改革开放最前列,为中国的改革开放做出巨大的贡献。

4. 明确乡村在现代中国的功能 :乡村是中国政治经济安全的调节池、是中国政治安全的底线、承担着中国粮食安全、文化安全、政治安全的重大使命。

5. 乡村兴则中国兴是中华文明演化的规律 。这是中国文明与西方文明最大不同的地方。这是我们制定《促进法》的大背景所在。乡村是中华文明之根,中国文化之魂,中国人共同的故乡,乡村是中国最大国情,这个大背景必须讲清,这是《促进法》立法的应有高度和使命所在。

现有的描述凌乱而简单。由于缺乏对乡村价值应有的肯定,降低了立法的历史与时代的依据。

二、建议将乡村振兴的总目标:从“实现农业农村现代化”调整为“建设具有中国特色的新时代乡村”

关于乡村振兴的总目标,在第一章总则中第四条的阐述值得研究。

第四条 乡村振兴的总目标是农业农村现代化,在实现全面小康的基础上,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,实现农业强、农村美、农民富。

“乡村振兴的总目标是实现农业农村现代化”。尽管这个提法已经使用了很多年,甚至目前仍被广泛使用,但是从时代高度和已经存在的问题看,这个提法急需调整。立法是要解决长远与未来的事。乡村振兴的总目标也是总方向,这是乡村振兴的重大问题,建议立法要高度重视。

一是以西方大规模农业、资本化农业、化学农业为标准改造中国农业,形成了对符合中国国情的特色农业的否定和盲目改造。中国有着古代世界最先进的传统农耕历史与智慧、也具有近代以来形成的中国自己的社会主义特色的农业发展方式。但是在追求现代化农业目标的作用下,严重干扰了走中国特色农业之路。

二是追求的农村现代化,变成了以西方农村为模板,改造、甚至消灭的做法。长期以来在各地形成的屡禁不止的过激拆村并居、逼农民上楼大规模消灭乡村等做法,都是打着建设现代化农村的旗号进行的。

2、 乡村振兴是在十九大提出迈向新时代背景下的重大战略,乡村振兴总目标,应回到新时代中国特色乡村振兴的道路上来

十九大以来,中国提出了迈向生态文明新时代,提出实现中国民族伟大复兴的中国梦,这些都构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。乡村是中国最大国情,无论是中华民族伟大复兴,还是新时代中国特色社会主义建设,都决定了中国乡村振兴必须走新时代中国特色之路,而不再是追赶西方的现代化。

三、乡村振兴的主体是农民,但《促进法》未能以法律用语阐述清这个问题。建议用《促进法》对农民的权力进行专章界定

在《促进法》第一章总则的第七条对中国乡村振兴主体的描述为:

( 二)坚持以人民为中心,尊重农民主体地位和首创精神,充分调动农民的积极性、主动性、创造性,切实保障农民的物质利益和民主权利,走共同富裕道路。

作为一部法律,对如此重要的大问题,仅仅通过这样一条抽象语句来讲,是远远不够的。长期以来严重存在着,以打着尊重保护农民的旗号,干着损坏农民主体地位的事。目前形成对乡村振兴干扰最严重问题,就是来自自上而下的各级地方政府和部门对农民和农村的干扰非常大。如果《促进法》对这个仍问题含糊不清,这个立法功能将会大打折扣。

而且我们发现《促进法》整个行文和用语上,有很强的强政府色彩。《促进法》共有76条,以国家和各级地方作为主语,开始的有60多条。在整个行文中,没有看到有一套是以农民和农村为主语开头的描述。我们建议《促进法》要用专章阐述农民权利和义务是什么。

与此对应,也要规定国家和地方政府保护农民主体性的义务和权利是什么。建议在参照有关法律和深入调查的基础上,把属于农民和农村的权利,一条一条梳理出来,清晰界定。

如农民的居住权,农民是住平房还是住楼房,这本来是法律赋予的权利,但各地政府却可以随意以规划为名,对农民居住房进行强拆迁。

如十九大报告和乡村组织法都明确“农村属于自治组织”。但在现实中,如何一个部门和政府可以随意插手管理乡村。如属于乡村社会特有的生活习俗,法律规定“每个公民都有信仰自由”,而我们农民连自己生活习俗的权利都被侵犯和干扰。比如河南曾在乡村出现平坟运动,还有政府强制推行的火葬等,都属于侵犯农村生活习俗权利的事件。

四、《促进法》“第四章 文化传承”问题较多,建议做重大修改

1. 《促进法》是在缺乏对中国乡村文化价值深度认识前提下形成此章的内容。

这章的标题是《文化传承》,但从各条内容看,所讲的是如何进行文化下乡,来改造乡村和农民。目前中国社会和理论界严重存在对乡村文化价值的贬低。认为乡村文化是愚昧落后的文化,需要引入现代化文化进行改造。

所谓现代化文化,就是城市文化、来自西方的文化。我们认为《促进法》未能跳出这个思路。第四章,一共有 5 条,其中三条谈如何输入文化改造乡村,只有第三十一条和三十二条谈乡村文化。

第三十一条 各级人民政府应当采取措施保护、传承和发展农业文化遗产和非物质文化遗产,传承弘扬传统建造智慧,保护历史文化名镇名村、传统村落、少数民族特色村寨,整体性保护农村文化生态,挖掘优秀农耕文化的深厚内涵,发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用。

第三十二条 县级以上地方人民政府应当坚持规划引导、典型示范,有计划地建设特色鲜明、优势突出的农耕文化展示区、文化产业特色村落,发展乡村特色文化产业,推动乡村地区传统工艺振兴,积极推动智慧广电乡村建设,积极有序发展乡村旅游、乡村体育产业,活跃繁荣农村文化市场。

三十一、三十二这两条 所提到的乡村文化,基本上是属于物化形态的文化,不是精神层面的文化,如文化遗产、名镇古村等。而所谓的保护和传承,也是以市场化的思路来进行。第三十二条所讲的都是这个内容。

2 .建议在乡土文化传承这一章,首先阐述乡村文化价值和功能是什么。

乡村作为中国五千年文明之根,中华文明基因的携带者,乡村就是中国文化的大宝库。乡土文化是中华文化之源、是中华民族共同信仰之根、也是新中国红色文化的摇篮,是中华民族最珍贵的文化与精神遗产。

对于这样的乡村文化,我们每一个中国人要对乡土文化拥有敬畏心、感恩心。而不是以忘记初衷的傲慢心来对待乡村文化。对中国乡村文化价值肯定是传承的大前提。

3. 建议在乡村文化传承这一章,准确而简单的阐述清乡土文化包含哪些内容。 对这个问题需要邀请专家进行立项研究,不能简单套用文件来概括。从大的方面看乡村文化可分为五大类:

一类是乡村特有源于敬天的信仰文化。 几千年来中国乡村每个家庭都供奉着“天地国亲师”这五个字,可以说这是中国乡村的共同信仰,也是中华民族共同信仰的所在。这个信仰不是迷信,而是基于中国古代天文学形成的“天地人和合”思想,并一直传承。这种文化与今天生态文明“天人合一”的文化高度吻合。

第二类是乡村以孝道为核心的礼乐教化文化 。这是经过几千年证明最有效的道德教化文化。

第三类是源于熟人社会的互助亲情文化 。这个亲情文化表现在乡村特有的婚丧嫁娶的各种礼仪活动中。

第四类是耕读传家远的家教文化

第五类是服务于农耕和手工业形成的24个节气文化,工匠精神文化等

第六类是乡村特有自娱自乐、礼乐教化的民间艺术文化 。如乡土戏曲、乡土民歌、乡土乐器、剪纸、陶器等。

第七类是是各地乡村特有的建筑文化,田园文化等

4. 在解决了以上问题之后,再阐述如何在保护的基础上进行适应时代的活化传承。

在对待乡村文化传承上,也要高度重视乡村自治和尊重农民主体性两大原则的前提下保护传承。中国60万个乡村就是60万个不同类型的文化。乡土文化就是一棵大树没有同样的两片叶子一样。在《促进法》文化传承这章中,看到的全是地方政府,看不到农民主体和乡村自治的内容。所以保护乡村文化,必须按照法律进行。

五、建议将“乡村教育”问题单章独写。乡村教育乡村振兴中最需要解决大问题,需要重点写入《促进法》

受长期形成的经济主义、物质主义思维的影响,各地政府和社会对乡村振兴中的文化与教育价值认识严重缺位。如果说乡土文化是乡村文明复兴的灵魂,而乡村教育则是乡村文化的命根。

没有了教育的乡村一定是文化传承断流的乡村,无论今天的乡村如何繁荣,也是没有未来的乡村。希望《促进法》对如此重大的问题要专章来写。建议对以下内容重点关注:

1 . 必须明确乡村是一个有自己独特教育体系的乡村

乡村教育与城市教育不同。中国乡村教育有几千年传承下来的乡土文化的传承教育。这个教育体系是通过礼乐教化、寓教于乐于乡村的生产和生活中进行的;二是乡村特有的家庭和家族教育体系;三是来自现代化社会文化影响的教育;四是国民教育体系。

21世纪以来,持续十年拆点并校,国民教育体系撤出乡村,是对乡村最大的伤害。目前乡村的传统教育体系也分崩离析,乡村特有的家教与乡土文化教育互为表里,也同样存在传承中断的问题。如何修复乡村教育体系,是乡村振兴的命根。这个问题不解决,未来中国的乡村就成为美国式的没有文化与历史的农场化的乡村。

2. 建议在《促进法》中围绕如何修复与振兴乡村教育,关注以下内容。

一是将修复乡村教育体系,作为乡村振兴重要战略内容来对待。 要赋予乡村教育以更大的自主权。不要以城市教育思维和西方教育理念过激地改造乡村教育体系。

二是促进乡土文化教育和乡村家教体系的修复 。让这种教育成为乡村文化传承的主流教育、根性教育。赋予乡土教育更多自主权,如乡村书院教育、民间乡土教育、乡土社区教育等。

三是按照有村就要有学校的目标导向,修复乡村国民教育系统

十年拆点并校是压倒乡村的最后一根稻草。大约30%以上的农民进城是因为被逼陪孩子读书而进城。教育集中和进城,形成几千万的乡村留守儿童,已经成为乡村与中国社会的重大隐患。目前解决乡村与城市教育平等的问题是多方面的,首先要解决赋予乡村与城市具有同样办学的权利。让幼儿园和小学的教育逐步回村,应该成中国乡村教育的改革方向。

目前,各地已经探索出适合乡村的小规模教育、乡土教育等模式。国家要出台鼓励各类公益组织、退休的老师到乡村办教育。目前大量的在乡村进行的民间教育实验证明,乡村是儿童教育的天堂,是最适合儿童身心灵成长的地方。是奠定儿童一生做人之本的修德开慧最好的地方。

六、关于“粮食问题”要专章写,粮食与乡村产业不是用一个内容

《促进法》关于非常重要的粮食问题,放在第二章产业发展中来讲,把粮食与产业发展混在一起不妥。从逻辑上看,农业属于乡村产业范围,但不能把农业等同于乡村产业。乡村产业是一二三产业的总称,包含农业、农业类加工业和非农业类加工业、乡村服务业。

目前,在理论上,没有把粮食生产的农业与加工业产业区分开,在产业化思维的作用下,使本来不能完全市场化、承担着与工业不同功能的农业全部纳入产业范围,将会给中国农业发展带来风险。

建议《促进法》对这个重大问题能够清晰界定农业与农村工业、商业的关系,确保中国农业健康安全发展。为此提出以下几点建议:

1. 将农业与工业区别开,恢复农业作为公共产业的特性

从经济学看,农业和工业属于两类性质不同的产业。农业属于准公共产品,粮食满足是人类生计的必需产品。工业品属于非公共产品,不是必需品,而是满足人类生活的发展品。所以农业生产不能完全市场化,必须遵循公平第一,效率的原则进行。农业生产就像国防一样是关系到国家安全与民生的公共产业。,

在农业生产基础上延伸出的为了提高财富增值的加工业就具有了工业品的性质。具有工业特性的产业可以完全实现市场化,追求效率。但是在《促进法》中 第二章的 产业发展中,把这两类性质不同的产业混为一谈。

第十二条 国家采取措施建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系,培育新型农业经营主体,实现农户生产和现代农业发展有机衔接,发展壮大农村集体经济,促进集体资产保值增值,确保农民受益。

按照地十二条的阐述,把农业看成了可以完全市场化经营的产业来对待。这样一种将农业与工业的混淆,已经对中国农业发展形成了很大的误导。为了追求农业高效益,许多地方政府在进行农业产业规划中,把更多的土地用于获利最高的经济类种植业,用于农业加工业的材料。如此下去,会形成中国粮食安全的隐患。

2. 从公共产品理念看产业,农业政策应该保护和鼓励小农户农业。

根据第三次农业普查,中国小农户经营数占到农业经营主体98%以上。小农户经营土地面积占全部土地的70%以上,经营10亩地以下的小农户2.1亿户。国内外经济学家研究都发现,小农户与大规模专业户相比,土地产出效率高于大规模专业化农业,专业化大规模农业的优势是人均产出效率高。

农业作为满足生命必需品的产业,特别是对于人多地少的中国,中国的农业政策应该鼓励小农户发展。但由于我们把农业产业定位于追求高效率的现代化农业,所以我们出台的许多农业政策,不是保护与鼓励我们粮食生产主体的小农户,而是支持大专业户,甚至是大资本农业。目前许多地方政府甚至借用国家的土地流转政策,兼并小农户。按照满足中国粮食安全要求,这个方向有严重错误。

3. 建议把保护中国农业物种的多样化、鼓励自留种和地方化种子写入《促进法》。

由于农业完全市场化,导致了中国许多农业种子被国外种业公司所垄断。一旦遇到贸易摩擦和风险,中国种子就会陷入困境。建议把保护自留种写入《促进法》。

目前种子企业为了企业利益,所培育的种子全是农民不能自留的一次性种子。为了保护种子多样化和安全,建议国家要出台支持种子科研机构,研发农民能够自留种的种子。

4. 建议把目前实现“中国农业现代化”目标定位,调整为在满足粮食自足的前提下,转向生态友好型多样化农业、高品质有机农业的方向上来

同时,围绕生态化、多样化、自主化、有机化、零污染农业发展目标,大力推进生命友好型的农业科技创新,如微生物堆肥、生物防治、土壤有机改良、中国传统生态种植技术等。

七、建议“第五章 生态保护”拓展为“乡村生态文明建设”

将“第五章 生态保护”拓展为“乡村生态文明建设”的原因如下:

1. 生态保护与乡村生态文明建设,是两个完全不同的概念 。生态保护只涉及到生态环境,这个提法不符合十八大提出的五位一体生态文明建设的战略要求。乡村生态环境治理要纳入生态文明建设思路进行。

按照乡村生态文明建设要求,在习近平两山理论的指导下,建议从生产生态、环境生态、生活生态、文化生态四个方面促进乡村生态文明建设。

2.生产生态的基础是治理土地污染问题。土地干净了,农业生产粮食就是安全和有机化了。农村的第二、第三产业也自然会走向生态有机化发展。

3.乡村生态环境建设,要从探索适应与乡村的分布式、就地化、微循环的垃圾处理模式着手。目前许多乡村按照这个模式,已经实现了乡村有机垃圾不出村,就地转化为有机肥。垃圾转化为有机肥,为乡村土地有机化提供了肥料,促进土地净化。

这个循环的完成,使乡村环境得到了成本低、效果好的零污染乡村的治理目标。建议在充分调研的基础上,将行之有效的“分布式、在地化、资源化”的乡村垃圾治理模式写入《促进法》。

4. 乡村生活生态化的重点,是充分利用新能源在乡村使用的优势,实现乡村可再生能源的自足体系建设。 小规模的乡村通过使用光伏发电、利用本地资源的生物发电、沼气技术等,可以使乡村生活用电实现自给自足。

5. 乡村文化生态建设与城市相比,也具有独特优势。 源于中国农耕经济的天人合一的文化、源于对粮食珍惜的节俭传统、源于道家思想的知足者常乐的生活哲学,这些文化非常符合生态文明文化建设的要求。

八、建议把“第六章 组织建设”改为“乡村自治治理”

1. 基于集体所有制的乡村自治,是新时代中国乡村最具有特色的治理模式。

中国几千年实践证明,行之有效的乡村自治,与新时代社会主义集体所有制度有机结合,而形成的乡村自治模式,是最具有中国特色的乡村治理。完善与促进乡村自治的治理模式,是乡村振兴的核心问题。对于这样一个具有显著中国特色的乡村治理模式,不能混同于一般的“组织建设”,建议用“乡村自治治理”的法律用语来表达。

2 .建议乡村自治治理这章,要突出三个方面建设和探索

一是以新时代集体所有制为基础的乡村自治的特性、权利和功能要讲清楚;

二是以乡村熟人社会为根基的乡村自治的特性、权利和自治方式要讲清楚。乡村社会要探索基于熟人社会的乡村民主制度。改革开放以来,我们把基于城市生人社会的直选制在农村实行,20多年的实践证明并不成功,需要对这个选举制度进行改进,探索适应乡村熟人社会的民主选择制;

三是发挥乡土文化、礼乐教化在乡村自治中的作用。

3 .乡村自自治理与县级行政管理关系,要运用法律用语界定清楚 。要清晰界定乡村自治的权利,明确规定县级政府管理乡村的权利界限和应尽的义务。如果超出法律规定的权利范围,乡村有权利上诉政府,形成保护乡村自治治理的纠错与保障机制。

4 .乡村自治治理与党领导关系,也需要用法律逻辑给与界定。 由于乡村党的组织受到党章的统一约束,建议凡是党章有规定的不再重复。要将党的核心领导的政治术语,通过法律用语来阐述,这样更有利于党的领导有效落地。

九、建议《促进法》应按照法律的逻辑和结构来写,围绕乡村振兴中的参与主体的权力和义务来写

《促进法》是按照乡村振兴要做的事进行起草,这种思路不符合法律的逻辑要求。建议按照参与乡村振兴的主体应有的权利和义务进行编写。

十、建议延长《促进法》大讨论时间,围绕《促进法》开展大规模调研和理论研究工作

由于我们对乡村价值认识不足,乡村振兴停留在讲的重要,但未能真正当成大事、要事来做。从《促进法》草案的质量看,发现也存在同样的问题。我们深深感到《促进法》基本是现有文件的堆积,缺乏应有的责任心和使命感。关乎7亿农民和60万个乡村的《促进法》是一件神圣和重要的大事。建议立法部门要以对人民负责任的责任心和使命感,组织有关专家做出一个对得起人民的《促进法》。

1.为了保证《促进法》的立法质量,建议围绕立法的指导思想、《促进法》的框架和内容,组织有关部门和专家广泛讨论,特别要邀请乡村农民代表和第一线的基层干部参加立法讨论。

2.建议围绕《促进法》所涉及的内容形成专项,组织有关人员深入乡村进行深入调研。目前已有的一些关于乡村振兴的文件和材料,本身就是闭门造车的东西,如果《促进法》再以此为根据立法,将会错上加错。

3.乡村有乾坤,事关天下事。中国乡村与西方的乡村不同,乡村是中华文明基因的携带者,是历史与文化,政治经济等要素的复合文明体。

长期以来,在受西化之风和城市化思维的影响下,造成了对中国乡村的重大误读。要保证《促进法》立场理论正确,建议组织有关专家,对《促进法》涉及到有关理论进行专项研究,为立法提供正确的理论基础。

【作者简介】

张孝德 中央党校(国家行政学院)教授

胡跃高 中国农业大学 教授

朱启臻 中国农业大学 教授

谭 英 中国农业大学 教授

何慧丽 中国农业大学 教授

萧淑珍 北京师范大学 副教授

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