本文以典型煤炭资源型城市徐州市为例，通过对城市历次规划和生态转型政策的梳理，将徐州市生态转型分为起步期、推进期、深化期3个阶段。从空间、制度、知识、操作层面，分析传统规划体系下“多规并存”给资源型城市生态转型带来的局限性，基于新旧规划体系的对比，提出资源型城市生态转型的国土空间规划框架及基本策略：实现矿、城、乡统筹的国土空间规划全域覆盖；统一“三区三线”划定的生态优先发展战略；构建地上、地下数据平台的“双评价”体系；建立政府、市场、社会协同治理下的规划分级管控体系。
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徐州市生态转型的背景
以生态文明建设为契机的生态转型是资源型城市转型发展的基础。资源型城市的生态转型是指城市发展方向、发展目标、发展战略、发展模式从传统资源依赖的粗放发展模式向符合生态学原理与规律的发展方式转变。徐州市是江苏省唯一的煤炭资源型城市，2005年后，城市空间快速扩张，矿城空间关系愈加紧密，城市周边近3万hm的采煤塌陷地生态环境持续恶化，严重影响了城市空间的转型发展。
徐州市矿城空间关系演变
徐州市煤矿矿井及采煤塌陷地分布图
2010年，徐州市首先以创建国家生态园林城市为目标，城市生态修复全方位开展。2019年建成全国首座宕口遗址公园——东珠山宕口公园，京沪高铁沿线26个宕口整治融入沿途优美风景；2008年以来累计治理采煤塌陷地和工矿废弃土地1.2万hm，新增耕地近5 000 hm，建成潘安湖、九里湖、督公湖等城市湿地公园，成为全国资源枯竭型城市生态修复再造的典范。大量的矿区废弃地重新融入城市生态空间，城市森林覆盖率上升至30%，在江苏省排名第一，也因此在2015年被命名为“国家生态园林城市”，2018年以最高综合得分获得“联合国人居环境奖”。
东珠山宕口公园
潘安湖湿地公园
督公湖湿地公园
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徐州市生态转型的阶段
2.1 转型起步期（2001—2010年）：政策激活生态转型新引擎
这一阶段城市转型处于起步期，政策引导起到积极作用，矿区土地和采煤塌陷地治理以增加耕地面积为主要目标，城市土地集约节约利用取得成效，但大面积的采煤塌陷地的利用尚未纳入城市总体规划中，一些塌陷地沉陷较深、回填难度大，被划定为城市“限建区”。尽管如此，由塌陷地修复为城市湿地的案例开始零星出现，如贾汪城南公园、商湖公园等，潘安湖、九里湖等大型塌陷湿地公园规划也在酝酿中。
2.2 转型推进期（2011—2016年）：以生态转型带动经济、社会转型
这一阶段对于城市转型的目标又进一步提升。2014年，在《徐州市城市总体规划（2007—2020年）》第一轮修订中，强调将徐州建设为淮海经济区充满竞争力的区域性中心城市。同时矿城空间关系进一步融合，2015年制定的《贾汪区徐贾一体化空间发展战略研究》，明确了贾汪“融入主城区，建设副中心”的总体战略，以及建设“徐州后花园”的总体目标。2016年10月，徐州市最后一座煤矿旗山煤矿关闭。这一阶段，潘安湖、九里湖等城市湿地公园建设日趋成熟，取得巨大生态、社会效益，带动了经济转型升级。
2.3 转型深化期（2017年至今）：生态、产业、社会及人居环境的全面转型
2017年完成《徐州市总体规划（2007—2020年）》的二次修订，积极贯彻国家“一带一路”战略，进一步强化中心城市的辐射带动作用。同年7月12日，徐州市被列为第三批“城市双修”试点城市。政府开展了全方位的城市生态修复和修补，除了采煤沉陷地、采石宕口治理，全面实施清水廊道工程，增加绿色空间，进行棚户区和老旧小区整治，编制了《下淀片区老工业区更新规划》《徐州市慢行交通系统规划》等专项规划。
目前徐州市国土空间规划正在编制中，统筹推进“三线”划定和“多规合一”，资源环境承载力和国土空间开发适宜性双评价、综合交通研究、城市特色与风貌、生态修复与国土空间整治、空间发展战略、发展动力转型等重要专题研究正在同步开展。
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传统规划体系下煤炭资源型城市生态转型规划困境剖析
3.1 空间层面：矿区转型陷于无规可依的境地
资源生产空间与主城区空间往往是相互分离的，大部分矿区位于集中建成区之外。我国传统空间规划体系对非集中建设用地管控缺失，是导致众多煤矿区缺乏空间规划引导的直接原因。
以徐州市为例，徐州市都市区29个国营煤矿中，只有少数煤矿位于城市建成区边缘，其余都集中在城市外围的东部和西部。《徐州市工矿废弃地复垦调整利用专项规划（2012—2015年）》这类规划对总量进行了控制，但缺失具体定位的空间坐标，因此针对矿区编制了基于不同利益体的各类非法定规划。
3.2 制度层面：空间资源权属分割导致转型目标的偏差
煤炭资源型城市面临耕地保护、城市建设、矿产开采、自然资源保护等多方面的土地利用诉求及压力，对于空间资源的争夺表现尤为明显。原城市规划部门立足于建设规模的扩大、人居环境的营造，而原国土部门则以保耕地总量为目标，各自的管制意图和对象、领域范畴以及管制方式方法存在差异，影响到空间治理效率。
“三规并存”的传统规划体系示意图
3.3 知识层面：生态恢复规划的生态实效缺失
煤炭资源型城市生态转型要解决伴随开采活动而来的生态问题，采煤塌陷、矸石山、工业广场显著改变了矿区的地形地貌，更严重的是地下水污染及漏斗区的形成、植被退化等深层次的景观生态危机，尤其是20世纪90年代小煤窑数量的急剧增长，不规范的开采行为加大了对于矿区生态环境现状基础数据收集的难度。而在传统的规划体系下，各类规划对土地的生态环境调查、水文现状、植被状况调查及评价不足，对采煤塌陷预测等地貌变化没有全面持续的监测，矿区基础资料和数据的详实度、准确度和精确度都难以保证。
3.4 操作层面：地上、地下利益关系复杂导致规划实施困难
矿、城在行政体制上条块分割、各自为政的分离状态，是资源型城市空间二元结构的典型特征，矿城之间存在一道无形的边界。此外，矿区同一地块存在地上和地下两个不同的权利主体，双方利益诉求不同，典型的便是矿山企业与塌陷失地农民之间的矛盾。传统规划体系下多类规划并存，缺乏统一的空间管制、协同管理的基础平台，进一步将规划实施推向复杂的利益博弈关系中。
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面向国土空间规划体系的资源型城市生态转型规划思考
2018年3月，我国自然资源部成立。2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，标志着我国各级政府构建国土空间规划体系的工作全面展开。此次改革将土地利用规划、主体功能区规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。面向新的国土空间规划体系的建立，转型期的煤炭资源型城市需要结合自身发展特征，立足转型面临的实际问题，在总体规划、详细规划、专项规划“三类”规划的基础框架上，有针对性地搭建国土空间规划体系框架。
煤炭资源型城市国土空间规划体系构建框架
4.1 国土空间规划的全域覆盖: 实现矿、城、乡空间统筹规划
新的国土空间规划体系加强了对城镇建设用地以外的研究，将强化对集中建成区以外地区的建设管控。因此，煤炭资源型城市国土空间规划，作为覆盖全域、全要素控制的规划，要求打破矿、城、乡界限，在城乡背景下统筹考虑矿区空间，建立统一的城市转型目标，综合考虑采煤塌陷地及工矿废弃地的新用途，理顺塌陷村庄搬迁和新农村建设的关系，解决矿区生态修复、城市生态建设、矿产资源开采与开发建设矛盾等问题。
4.2 统一生态优先的发展战略：明确“三区三线”，划定部门事权边界
煤炭资源型城市受到“采矿”与“城市建设”给城市生态空间带来的巨大压力。在新的国土空间规划体系中，明确划定生态空间保护边界被，要求各级政府在2020年前完成“三线”划定工作。因此，对于资源型城市，生态修复和生态保护同等重要，应在城镇、农业、生态3类空间界限划定的基础上，大力开展采煤塌陷地、采石宕口、城市河道等方面的生态修复工作，通过棕地复绿、塌陷湿地构建的方式，扩大城市生态空间，提升城市生态功能和生物多样性。
4.3 “双评价”支撑下的规划体系：夯实规划基础、统一数据平台
新的国土空间规划必须以“双评价”为基础展开编制。这一强制性的要求夯实了规划的基础研究，强调规划之前要“摸清家底、深入评价”。对于转型期煤炭资源型城市而言，尤其需要重视矿区及采煤塌陷地周边生态环境资源方面的基础调查和评价。
此外，每个煤炭资源型城市应立足自身转型规划需求，以全国第三次国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，建立国土空间基础信息平台，集合矿产资源开采、开采后采煤塌陷预测范围、城市棕地分布等数据，建立综合地上和地下信息的“矿地一体化”的动态数据库及综合监管信息平台。
4.4 清晰的规划分级管控体系：政府、市场、社会共赢下的协同治理
煤炭资源型城市在进行矿城融合、工人村改造、塌陷地生态恢复等规划实施过程中，涉及多个主体的利益平衡，而新的国土空间规划体系“五级三类”的分级管控体系，解决了横向部门相互协调、纵向层级相互衔接的问题，同时新规划要求倡导“开门编规划”，鼓励上下结合、社会协同、公众参与、专家介入的规划实施过程，进一步明确政府、市场、社会之间的规划事权划分。
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结语
国土空间规划编制工作的全面展开标志着我国迎来了空间规划历史上重要的转折点，新的国土空间规划体系从根本上结束了多类规划并存的局面。本文以转型期的煤炭资源型城市徐州市为例，通过对比传统规划体系和国土空间规划体系的差异性，从空间、制度、知识、操作的层面阐述了新规划体系下生态转型的规划策略，然而不同资源类型、不同发展阶段的资源型城市具有不同的空间发展特征及转型问题，国土空间规划也应该坚持问题和目标导向，有针对性地组织编制工作。今后，对于资源型城市国土空间规划体系建构的特殊要求，还需要立足实际，从规划编制、规划实施、法律法规、技术标准等方面进一步深入研究。
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