1946年7月1日，后来成为全球标杆的美国疾病预防控制中心（CDC）在亚特兰大一栋不起眼的小楼里局促开张。这个最初预算仅1000万美元、员工不足400人的机构，第一个任务是对付蚊子。
就是在与疟疾战斗的过程中，CDC由小到大，逐渐将自己的工作任务扩大到所有传染病，并为疾控工作摸索出一套被广为借鉴的制度机制和工作方法。在中国人民与新冠肺炎正在进行的艰苦卓绝的斗争中，我国的公共卫生应急管理机制遭遇了严峻挑战。回顾CDC的他山之石，也许对我们能有所帮助。
CDC是美国国家安全体系的基石之一
CDC 在美国乃至世界建立了极高的威望，自然有其成功之道。总体而言，CDC的成功首先与其在美国政治体系内崇高的地位有关。
一开始，CDC虽然也有部分公共卫生行政职能，但在很长一段时间内主要还是一个技术部门。这种情况在2001 年“9·11”事件发生后，得到了根本的改变。彼时的美国将恐怖主义袭击视为国家安全的头号威胁，随后9月18日就开始的“炭疽邮件”事件，更让国内安全氛围风声鹤唳。
鉴于“生物武器是恐怖分子的核武器”（因为获得门槛低），小布什政府认为有必要统筹考虑升级国家安全的总体能力，并把防范人造或自然病菌视为国家安全的要务之一。2002年美国一口气通过了《生物恐怖主义预防法》《美国爱国者法案》和《公共卫生安全与生物恐怖主义预警应对法》三部法案，奠定了美国新世纪国家安全总体框架。三法令的核心要义，就是通过统合资源、协调制度，确定联邦政府在重大危机事件中的权威地位。CDC在三法令之一的《公共卫生安全与生物恐怖主义预警应对法》中，获得了对公共卫生安全问题的主导地位和行政权威。它可以借用以反恐和国家安全为名整合起来的国家机器及公共私营卫生机构乃至个人的力量，进而获得了超强的行动能力。
奥巴马执政后对国家安全体系进行了调整和升级。奥巴马总统签署了《优化管理布萨特行动法案》，成为美国第二部生物国防法。该法案有两大特点，一是针对不同的生物病毒，逐一细化了科研与防控方案；二是成立了联邦专家安保咨询小组( FESAP) ，整合了包括美国国务院、国防部、司法部在内的 15 个联邦部门，卫生部长任主席，在制度上理顺了CDC与其它联邦部门的行政关系，初步解决了原来CDC以小管大的尴尬局面。
特朗普执政后，出于“逢奥巴马必反”的执念，专门出台了新的《国家安全总统备忘录》，特意明确不许再使用“布萨特”（BEST，即美国生物国防的防御目标）的概念。不过新备忘录仍然有其实际意义，它有预见性地强调相较于恐怖主义袭击，生物威胁要更集中于“自然发生的、人为制造的和偶然性的生物威胁”。针对小布什、奥巴马时代联邦政府集权程度不足的问题，新备忘录授权成立“内阁级生物防御指导委员会”，由卫生及公共服务部部长亚历克斯·阿扎( Alex Azar) 担任主席。2018 年 10 月 18 日，美国进一步公布了“卫生及公共服务部发布美国健康安全国家行动计划”。在备忘录和行动计划中，CDC针对突发公共卫生事件的行政权力全面强化了。
梳理CDC与美国国家安全战略的关系，我们可以看到，CDC作为国家行政机器的一部分，其权威和能力需要获得政治背书。作为全球霸主和最大的袭击目标，美国人对国家安全的忧患意识和现实关注远超其它国家。百年帝国积累的制度和实践经验映射到CDC上，变成了美国国家安全体系对其的赋权。CDC的成功，是因为它处于一个更为有效的宏大安全体系之中。
CDC在公共卫生危机管理方面的专业性
CDC作为一个机构，隶属于1979年成立的美国健康与人类服务部（HHS）。HHS包含 13 个行政部门，CDC 分管疾病预防控制。CDC的职能很庞杂，突发性公共卫生危机管理只是CDC诸多核心职能之一。就这一领域而言，我们今天所说的CDC危机管理体系，狭义上是CDC自身的危机管理实践，广义上则是以CDC为主的公共卫生应急管理制度网络。
作为一个机构， CDC的公共卫生危机管理职能总体而言可以概括为“预防，发现和响应”三大方面。CDC管理着整个联邦的公共卫生实验室诊断系统，在病毒学和流行病学研究方面拥有2000多个公共卫生实验室和 1.7 万多个医院实验室。这些机构在疫情的识别、诊断等方面提供了基本的科学判断，与公私医疗体系合作进行重大疫情的预测。
在危机发现方面，CDC依靠其下辖的现场流行病学调查系统，广泛收集受感人群的流行病学资料，建立特定疾病流行的数理模型，对疫情的病理、特点及其影响及治疗方案进行科学预测。
当危机发生时，CDC自身还包含一个“全国应急物品救援反应系统”，这个系统自身可以调度强大的仓储和物流运输力量，在 12 小时内为任何灾区提供至少 50吨的救援物资——这是很多国家的空军也做不到的。CDC独立对疫情做出判断，也有能力独立对疫情进行干预，对于争分夺秒的疫情爆发期而言，这种应急响应能力是极为珍贵的。相对比而言，这也是我国公共卫生部门在的新冠病毒疫情爆发之初缺位的。
作为一个系统，CDC发挥作用要通过联邦政府主导下的三级防控体制来实现。罗马不是一天建成的，以CDC为核心的突发公共卫生危机管理体系，也有一个试错、再成熟的历史过程。在旧的三级防控体制中，CDC虽承担领导职能，但地方层面独立性更强：州一级政府的卫生部门不受联邦政府直接管辖；地方市郡的公共卫生机构，则直接面对民众，通常情况下它们履行“属地管理”权，联邦得应其请求介入危机处置过程。旧的三级管理体制因为地方权限过大，CDC 协调起来很困难，也频繁陷入到上下甩锅的窘境中。
在“9.11”和“卡特里娜”飓风事件后，因为公众汹涌的批评，美国对应急体系进行了重大变革，建立了今天我们熟知的广义CDC管理体制。在这一体制下， CDC负责启动“联邦快速反应计划”；各州则负责建设“医院应急准备系统”（HRSA），承担包括医院转型、医护调配，沟通联络、物资供给等各种具体事宜；地方的“城市医疗应急系统”（MMRS）因为力量薄弱，更多承担辅助角色，配合CDC和MMRS，联系地方的医院、社区和警务消防等执法部门，协助公共卫生危机管理措施的落地。合理明确的分工，使三级防控体制变成了一种国际通行的危机管理体制，各国的相应体制，大致都是在其基础上进行扬弃的。
外部监督的有效存在
CDC不是一个神话，这个机制一样会犯错误，一样会发生各种官僚机构惯常遭遇的问题。在一个机构出现失能的时候，外部的监督和提醒就变得格外重要。事实上，行政体制内的纵向监督和外部机构的横向监督对CDC保持专业性和冷静起到了重要的作用。
就纵向监督而言，国会、总统和上级行政机关的干预是否总是能起到积极的作用，有时是存有疑问的。2016 年，厄瓜多尔发生地震，巴西寨卡疫情蔓延，公共卫生专家事后反思发现，美国更多是将援助发往厄瓜多尔，而非CDC评估认为对美国威胁更大的寨卡疫情跨国传播上。造成这一现象的原因，就是因为政治家会更加倾向于按照公众关注度来决定资源流向。特朗普的副总统、儿子还有幕僚长，一再把新冠疫情归咎于民主党散布恐慌，也给人CDC权力有限的印象。
因此很多人都认为，CDC这样的专业机构决策权越大越好。这其实是一种误读，任何部门都可能滥用公众信任和公众赋权。没有证据显示技术官僚自己做主会避免这一宿命。纵观美国公共卫生危机的管理史，正确的政治决策和部门协调，对于CDC正确履职必不可少。毕竟，疫情专家们对于民意感知、政治统合、资源整合等方面的困难，是缺乏准确的判断和解决办法的。CDC的几次大发展都和国家层面宏观决策体制的改革息息相关。小布什、奥巴马和特朗普的连续赋权对于提升这一部门的地位和士气具有很重要的作用。尤其需要强调的是，除发出噪音外，哪怕特朗普要对CDC进行实质性的干预，也必须是拿到桌面上要以文件形式呈现的。换句话说，政治家可以干预，但也必须承担事后可能追责的压力。
在政治家试图削弱CDC权力的时候，又是国会保护了这个专业机构的决策权威。特朗普以里根主义者自居，削减联邦预算是他的偏好。2018和2019两年，HHS 及CDC的预算一直呈下降趋势，要命的是这两年美国疫情还特别厉害。在面对新冠病毒可能扩散的风险时，正是美国国会严厉警告特朗普政府要为预算不足可能造成的风险负责，也是国会强调要赶紧对州和地方公共卫生部门进行输血。必须承认， 国会对三级防控体制的捍卫，很大程度上保障了CDC不受喜怒无常的总统干扰。
在横向监督方面，美国高度活跃和专业化的非盈利机构一直站在CDC身后。以生物防御蓝带研究小组(BRSPB)的成立为例，2014年寨卡病毒爆发时，CDC因为行动迟缓受到了公众的诟病。因此，由民间基金资助的BRSPB，吸纳了医疗专家和前参议员们，对寨卡疫情的防控状况从专业上和行政体制上展开了调研和评估。在题为《国家生物防御蓝图: 需要进行的重大改革》的调研报告中，BRSPB对CDC进行了全面和尖锐的批评，认为“联邦疫情防抗资金预算优先次序的混乱、医疗对策的实施缓慢以及危机政治化”三大缺陷严重影响了寨卡疫情防抗的效果。BRSPB在国会的听证会上宣读了它的意见，而这些逆耳之言促成了CDC的改革，使该机构在2018年澳洲流感的防治过程中受到了高度评价。
可见，CDC的成长是一个漫长的故事，它同一切机构一样，会出现制度失灵，会受到政治干扰，会面临种种挫折。CDC能够成为全球公共卫生的标杆，不是因为它完美，而是因为它总体上维持了稳定的专业水准，虽然不总能如有神助，但也不会突然宕机，犯下无可辩解的低级错误。回顾CDC的往事，我们不要指望复制一个超级、全能和完美的机制，而是要在中国建构一个专业、避免低级失误的公共卫生防疫体制。遭遇了2020年黑色春节的中国，需要在这个问题真正做出改变。
（作者系吉林大学行政学院国际政治系教授）