贫困像一根根藤蔓，束缚住了普通的人们迈向自由的脚步。1972年，在农林部工作的32岁的段应碧被派去宁夏西海固地区当地查看情况。黄土高原主要是缺水。他走遍了定西所有的县，一家一户地看，震惊于当地农民贫困。农民们首先是没饭吃，根本没有几户家里有粮食。有人出去要饭；有人偷偷扒火车去新疆农场找活干。然后是没衣穿。有一户，家里三个女人，老太、儿媳妇在家里都没穿裤子。十五六岁的女儿，刚定了婚，婆家给了一块布，才做了一条裤子。家里谁出去干活，谁就穿它。段应碧就赶紧给写了一封信发往北京。中央紧急从仓库里调黄色的陆军服、海军服，同时将组织到的粮食发给定西的农民。几十年后，这里的人还记得他们穿过的军服。这是中国计划经济条件下的救济式扶贫，主要用来救急。为了更系统地缓解贫困的状况，找到扶贫的办法，1982年，中央政府在甘肃的河西、定西和宁夏的西海固设立了开展区域综合开发、异地移民脱贫和“以工代赈”试点。这里曾经被联合国粮食开发署专家称之“这里不适宜人类生存”地方。1989年，中国贫困地区发展基金会（中国扶贫基金会前身）成立。退休后的段应碧长期在这个有政府背景的社会扶贫组织担任领导人。等到我2017年再去西海固乡村访问。那里的黄土依旧是大地里的底色，偶尔才能有一些绿色的点缀。自然环境没有大的变化。这里也还是政府精准扶贫工作的重点。去西吉一个大学同学的哥哥家做客。同学是回族，从中国农业大学毕业后，在北京长安街的一家网络科技公司工作。他哥哥留在家里，养牛、种玉米、打工，供家里的女儿上学，想着什么时候再攒点钱，能把家里的老房子再修一修。那天他陪着我在村里走了一圈，寻访他们村里以前防土匪留下的土城遗迹；跟一对在晾晒场上收粮食中年夫妇俩和他们年老的父亲一块聊天。两个孩子在农用拖拉机上爬上爬下。村里有他们才显出来一些活力。这个村子村委会集体的房子、村里的小学都荒弃了。村里有六座清真寺。村民们每天都做礼拜。每年给寺里的阿訇们捐不少钱。
中国减贫简史
贫穷自古就有，扶贫却是一个现代的概念。它是国家治理的一个过程。现代政府对国民进行区分。有一部分人群收入低于生存的底线，没办法维持基本的生活。他们就被定义为贫困人口。国家有义务对其进行资助，让他们的生活可以维持。东亚大陆上，从青藏高原往东有许多延绵但不算太高的山脉。秦岭、六盘山、大巴山、吕梁山、太行山、武陵山、大小凉山……每一座山的山脚、山腰乃至山顶上都有很多的村子。村子建了不少或新或旧的房子。它们是很多种地的、打工的农民的家。中国的很多贫困人口就集中在这些交通不便，自然条恶劣的地区。最起初的贫困标准是可以满足基本的生存需求，摄入的食物的热量可以满足基本的生存，不至于饿死。世界银行的标准是日人均消费水平计算的，标准也逐渐上升，从人均1美元调高到2008年的1.25美元，再到2015年的1.9美元。这里指的是实际的购买力。中国的标准略有不同。按照2010年农民人均年收入2300元的不变标准（约与世界银行1.9美元贫困线相当），根据2014年第一次入户调查的结果，中国还有12.8万个贫困村、2948万户贫困户、8962万贫困人口。在收入标准之外，2016制定的《“十三五”脱贫攻坚规划》中加入了“两不愁、三保障”的内容——确保贫困人口不愁吃、不愁穿；保障贫困家庭孩子接受九年义务教育，确保有学上、上得起学；保障贫困人口基本医疗需求，确保大病和慢性病得到有效救治和保障；保障贫困人口基本居住条件，确保住上安全住房。到2020年，所有的这些和越南、和埃塞俄这两个国家人口数相近贫困农民，要“一个不能少”，告别绝对贫困，不再为穿衣、吃饭、住房、看病、小孩上学等人类基本需求犯愁。这是共产党领导下的社会主义中国为自己立下的目标。
贫困的克服是一个发展的过程，是一种迁越，从一种贫困的状态转换到生活有基本保障的水平。这里首先是经济发展、收入水平的提高。但在此之外，还有公共服务的提升，政府对作为弱势群体的农民的基本权利的保障，公共财政的覆盖。这是有普适性的。贫困的中国是个乡土的社会。近代以来，中国从农业社会向工业、城市社会转变。大部分人口还在农村生活。中国的不同之处是这个过程是由共产党领导的，以土地革命、赶超式的工业化作为基础。因为有小农精耕细作的传统，有五十年代和八十年代的两次土地改革，因为有大规模的农田水利建设、教育医疗的改善、新种子的应用以及农药、化肥的广泛使用，中国农民的吃饭的问题逐步获得了解决。特别是在八十年代“农民-国家”关系调整之后，农户获得了更多的从事农业生产之外的权利，市场开始重新活跃起来。“副业”的兴盛以及此后乡镇企业的发展，不少地方的农民手里终于有了些可以自由支配的多余的现金。这是通过制度改革、技术进步大范围缓解生存性贫困的阶段。
跟南亚、非洲、拉美国家不同的是，中国的扶贫主要是有组织、有计划的政府行为。政府作为一个现代化的的组织，是对抗贫困的主要发起者、资源调配者、项目实施者。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，各省（自治区）、市、县政府也相继成立扶贫领导机构。扶贫工作变得更加规范化、常态化，成为政府日常的考核任务。九十年代以来不断加速的工业化、市场化、城市化的改革推进中国经济稳定、高速发展。在市场经济条件下，由政府主导，把扶贫工作和经济区域发展相结合是中国减贫工作的重要经验。中国政府每十年推出一个扶贫战略。《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》是其中的典型代表。其中核心的理念是“开发式扶贫”——利用市场作为基本的机制，在发家致富原初动力的驱动下，把贫困地区各种可以利用资源转化为产品，通过产业项目抓落实，发展生产力，并在这一过程中提高农民综合素质。政府各级部门在其中供政策法律、基础设施、信贷方面的支持。这里其实存有一种在经济建设作为党和政府工作重心背景下对“发展”的信念。市场经济的发展，改革开发沿海经济带的兴起，经济上的涓流效应让很多穷人也从中受惠，较以往获得了更多的就业机会，为城市和工业的发展提供了源源不断的廉价劳动力。更多的农民不在只是被捆绑在土地上。农民在农业以外，在异地他乡打工获得了新的发展机会。贫困的问题在发展中得到了部分解决，同时也产生了诸如农村衰败、社会断裂、心态失衡等新的问题。乡村衰而不亡。在边疆少数民族地区，贫困问题、民族问题和市场发展带来现代性的困境交织在一起，成为政治上需要化解的新的矛盾。
“精准扶贫”的设计
2013年，为了在2020年建成“全面小康社会”，中央提出来“精准扶贫”的新的工作思路。扶贫工作不再是作为区域经济发展的一部分，也不单单是瞄准到县、到村，而是要到户、到人。每一户都有专门的负责人，每一户有“精准”的措施帮助其脱困。这个任务被分解到各个省、各个县、各个村，成为贫困地区各级政府部门头等重要的工作。贫困县的县委书记在完成扶贫工作之前不得调动。
中央对精准扶贫是有顶层设计的。在认识上，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是共产党的重要使命。干部不了解农村，不了解贫困地区，不了解农民尤其是贫困农民，就不会真正了解中国，就不能真正懂得中国，更不可能治理好中国。全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口脱贫是一个标志性指标。没有农村贫困人口全部脱贫，就没有全面建成小康社会，这个底线任务不能打任何折扣，党向人民作出的承诺不能打任何折扣。不能到了时候我们说还实现不了，再干几年。必须动员全党全国全社会力量，向贫困发起总攻，确保到二零二零年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。十三五期间脱贫攻坚的目标是实现“两不愁、三保障”：“两不愁”就是稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，“三保障”，就是农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国水平。总结各地实践和探索，好路子好机制的核心是：精准扶贫、精准脱贫，做到扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。要实施“五个一批”工程：发展生产脱贫一批，异地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。脱贫攻坚要坚持实事求是，不能层层加码，提不切实际的目标。并不是说每一项扶贫措施都是对着所有贫困户去的。扶贫要紧紧扭住农村基本公共服务和基本社会保障的制度建设，编织一张兜住困难群众基本生活的社会安全网。
扶贫要解决好“如何退”的问题。设定时间表，实现有序退出。留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策。实现严格评估，按照摘帽标准验收。实行逐户销号，做到脱贫到人。部署脱贫任务不能不顾贫困分布现状、采取层层分解的简单做法。在脱贫攻坚的伟大实践中，坚持党的领导，强化组织保证。坚持精准方略，提高脱贫实效。坚持加大投入，强化资金支持。坚持社会动员，凝聚各方力量。坚持从严要求，促进真抓实干。坚持群众主体，激发内生动力。这些是我们积累的宝贵经验。
以上内容摘自中央对“精准扶贫”工作的认识和部署。
落地实施：以“产业扶贫”为例
扶贫工作在各地的落实工作中会根据实际情况制定具体的工作方案，并依照各自的面对的问题和资源禀赋各有不同。以发展生产促进脱贫为例，平原地区多以规模化的农业经营为主，结合土地流转，农业产业化项目资金修建很多大棚，建设高标准的现代农业园区。在山区，则多是发展养殖、果树、食用菌、药材等特种经济作物。在操作主体上，在农业自然资源条件较好的地方，多有企业资本投资，配合政府投入建立农业企业。部分贫困户农民可以在其中务工，获取工资收入。在山区等自然资源禀赋差的地区，则多由村集体或者村里的能人成立公司、农民专业合作社等经营主体。贫困户把自家的土地、从银行或者的扶贫贷款入股到这些主体内，由更专业的经营者带头发展产业，给贫困户提供基本的租金和利息收入。当然这一轮的产业扶贫也不是仅仅局限在农业产业。比如各地普遍采用的“扶贫工厂”的模式。政府在贫困村建设简易厂房，采取招商引资的办法，从外部引入项目经理人，做服装、工艺品的加工。附近没有就业机会的妇女就可以在这些“贫困工厂”里务工，尝试学一门技术，获得30-100元的日工资。政府则对扶贫工厂内的组织经营者进行补贴。不少贫困地区多位于边远地区，一般都有比较丰富的自然和生态资源。因为中国政府对基础设施的广泛投入，交通条件大为改善。城市新兴的中产阶级又生出来对旅游、休闲、高档农产品的需求。一二三产业融合的农旅项目就在很多地方成为政府工作的抓手项目——既能够招商引资，又能发展产业，还能在较短时间内很快的改变部分村庄的面貌。这些项目在操作上，一般是在政府的协调下，引入外来资本租赁包含优质资源的土地、山林，然后由外来公司、外来团队来开发经营。经营的难度大。大部分项目补贴、扶持政策都是给到了企业。贫困农户在其中一般都是打工、或者收取保底分红的角色。产业扶贫的的难点不在生产而在市场。中国农产品普遍是供过于求的。各个贫困区大规模增加供给产品的行为必然导致价格走低、增加销售困难。政府部门、村集体和贫困户又没有产品销售的经验、渠道和能力。这几年“互联网+农业”的实践都特别受地方政府欢迎，也拿到不少补贴。像农村淘宝、京东、微信、快手、抖音、今日头条等都以新的技术新的方式连接着生产者和消费者，但很多被媒体放大的效果多是个案。在农村地区并没有广泛的效应。即便是新兴的民宿产业，也出现同质化、供过于求的情况。这是一个在不管在西部还是中部，不论在北方还是南方都普遍存在的困境。产业是一个逐步生长的过程。因精准扶贫被植入贫困地区的产业往往都有待观察。其中的很大一批会被市场淘汰。领导、扶贫干部的判断，前期基础设施的投入、产业培训并不能保证产业不失败。
“农民-国家”关系调整中的精准扶贫
现阶段贫困问题主要集中表现在农村，但解决办法不能局限在农村。扶贫并不是说只是在农村发展农业。在城镇化水平超过60%的中国，城市化和工业化依然是经济发展最主要的动力。乡村新发展、新的可能性大多来自于城市变化的传导。如果以经济的角度来看，扶贫所引发的大规模经济设施是投资扩大内需，平衡城乡发展的一部分。来自政府的投资促进了乡村就业的增加。教育脱贫、生态脱贫、社会保障兜底，也是国家在为乡村发展欠账做兜底、补偿的工作。扶贫首先是“农民-国家”关系一次性的调整。北京大学姚洋教授说中国的政府是一个中性政府。前一个阶段国家追求工业化，对农业农村农民汲取过多。现在的扶贫和乡村振兴就是对“三农”工作和落后地区的一种补偿。对作为执政党的中国共产党来说，扶贫又是重新密切党群关系，锻炼干部，培养干部的过程。和“农民-国家”关系的调整类似，扶贫还是“城市-乡村”、“工业-农业”关系的再均衡的目的。这是一个党和政府强势干预的结果，没办法靠市场的自发力量。大量扶贫项目的投入都来自于城市和工业来的税收。国有企业、国家机关、东部发达地区、知名地产企业都承担了对口扶贫的任务。从各自单位抽调人员、资金、项目在贫困地区投资，和贫困地方政府、农户结对子，共同面对贫困，设计项目，以期能按标准在规定的时间内完成脱贫的任务。扶贫的政策、资金、技术、项目都来自城市。贫困的人口，贫困地区能用的资源都在农村。扶贫项目产品又主要要销往城市。农村大部分剩余劳动力又要靠城市来消化。贫困地区创业创新的动力主要来自于城市的投资者或者长期在城市工作、生活、创业的企业家、乡贤、军人和大学生群体。这些人因为其本身的特质，可以把城乡沟通起来，并在城乡之间发掘、创造出新的机遇，开发出新的产品来。扶贫是城乡再沟通的一个过程。
扶贫并不是一件容易的事情，即便是在这样一个有着两千多年记载历史的有着中国共产党领导的综合实力已经达到全球第二的国家。用一个不是特别准确的概况，这一轮的精准扶贫是一次从上到下、从城市到乡村、从干部到群众的扶贫运动，是用政治带动经济的办法，集中一切能调动的资源，利用举国体制要来完成的一项政治任务。精准扶贫里的问题也不少，但成效是巨大的。这里面有城乡关系、工农关系、区域关系、政府和农民关系的再调整。当然这也是经济危机下扩大内需一个重要的方式。扶贫里有的是超大型国家治理的“政治经济学”。这里的很多行动并不是自发的市场行为。为贫困地区修建高水平的高速公路、高速铁路，提供水、电、网等基础设施在经济上并不合算。派遣选派300多万县级以上机关、国有企事业单位干部吃、住在村里，和农民一起工作并不能很好的发挥人力资本的效力，又对原有工作单位也会有较大的影响。其中下派的第一书记并没有农村工作的经验、也缺乏扶贫工作的专业训练。很多产业投资的项目、教育培训的人员、由外来人员领导的村庄建设往往并入如意，跟原有的设想有比较大的差距。如果是用顺口溜的形式来概括最近扶贫中的一些问题，大概可以这样描述：“产业扶贫，问题最大。搬迁扶贫，花钱最多。教育扶贫，风险最小。医疗扶贫，全家报销。就业扶贫，谁掏腰包。金融扶贫，农户收息。生态扶贫，站岗放哨。救济扶贫，抢着都要。精准扶贫，压着官帽！”
扶贫工作严苛的工作步骤、太多的文件留痕、反复的考评督查极大的增加了基层工作人员压力。截止到截至2019年上半年，已经有770多公务人员在因病、因意外牺牲工作岗位上。贫困户和扶贫干部、本地干部和外来干部、基层操作干部和负责监督检查考核的干部存在较多的矛盾。因精准扶贫的瞄准、项目实施出现了农民上访、干部腐败；贫困户以扶贫任务要挟干部；扶贫干部认为贫困户刁蛮，需要“扶志”、“扶智”的意见也广为流传。农民在配合干部做扶贫工作。不少在基层从事扶贫的干部也有身心俱疲的感觉。他们两年三年都看不到缓解的希望，只能是忍受，又盼望能早日过关，回归到日常的生活。对扶贫干部的扶持成为最近一项特别重要的工作。从这个层面上来说，精准扶贫的工作在解决问题的同时也给社会的治理带来新的挑战。这些问题累积在社会结构里，在各类人群的内心里沉淀，会成为后续社会秩序、心态秩序转型的潜在障碍。
从精准扶贫到乡村振兴
现在要从精准扶贫往乡村振兴转移。绝对贫困之后相对贫困和城市贫困的问题也提上了议事日程。但是从各地实践来看，从目标到机制，从人员到资金项目整体的设计并不清晰。其中最为重要的是领导体制、政策保障、重点工作的衔接问题。继续推进“后精准扶贫”工作，需要着重减少“返贫”情况的发生。各个脱贫的县区需要有一张县域范围内的扶贫脱贫的社会生态网络。培养政府社会相结合的专业的力量。用组织、网络的力量为可能重新陷入绝对贫困的人兜底，提高他们的技能、能力，人力资本的水平，在实践中改变他们的认识和作选择的能力。脱贫可能更多的靠的是组织、集体和社区的力量，靠的是区域经济社会文化教育水平的整体改善。作为保障的乡村整体发展，集体经济的壮大，农民作为公民基本权利的保障就显得尤为重要。精准扶贫是乡村振兴前置和基础性的工作。即便是在人才培养上，扶贫工作中培养的干部可以在保障职业发展前景的情况下，挑选一部人有热情有能力的继续投入到乡村振兴中去。原有比较薄弱的产业项目、移民搬迁后的社区重建和治理问题、特殊的公共服务的衔接都需要纳入乡村振兴的规划和设计的视野。用制度和机制来保证精准扶贫到乡村振兴的有序衔接。一步一步接着干，不能因为领导、部门的变动而不理会原有的项目。
后期的扶贫和乡村振兴需要考虑的是让在城乡之间流动的农村人口生活安顿问题，而不是村庄在领导眼里，在城市的中产阶级眼里有多么的漂亮。乡村的常住人口会减少，城市的户籍人口又不可能快速增加。正在老去的第一代农民工不得不退回到乡村里去。他们还是要依托乡村生活。很多经济学家和他们的学生理想中的，以西方为模板的，80%以上人口居住在城市的中国，不一定能够实现。中国是在流动中不断更新的，并持续生出新的生命来。为持续变化的村庄、长期流动的村民提供更加完善的生产、生活秩序成为迫切问题。这个国家正从乡土的中国向城乡中国转变。在财产、权力结构越发稳固的情况之下，一个新的权利的、生产的、社会的心态的秩序会影响从贫困中走出来的这些人群，无论他们以后是在乡村，还是在城市生活。
理解中国特色扶贫的五个视角
扶贫不是个人的致富，是个人和国家共同前行的一个过程。全面小康的建成是中国治理体系和治理能力现代化的框架成型的重要标志。乡村振兴重要的是各个地方农村人生活不断更新的进步运动，希望能创造出各具特色新的生活样式。这个过程伴随着从乡土中国到工业的、城市的中国的整个过程。中间孕育着中国特色的政党和社会主义国家的成熟。差不多还有一年的时间，中国政府就将会对全世界庄严宣布，这两千多年有文字记载的拥有14亿人口这个民族，已经在中国共产党的领导下“一个都不少”全部告别绝对贫困。这当然还算一个相对靠谱的结论，是中国道路、中国自信的一部分。但有中国特色的扶贫工作到底做对了什么，跟其他的工作有什么样的关系；对全球其他几十亿贫困人口又有哪些可以借鉴的经验，里面又蕴含什么要的道理，其实并不清晰。普遍性在特殊性当中。从特殊中又能长出一般的道理来。把事情做对了，又能把道理说明白，似乎对中国格外困难。简单来说，如果要总结70年来中国扶贫的经验，可能需要把它放在中国的现代变迁中整体中来理解。
第一， 中国的消除绝对扶贫的工作是从农业国向工业国转换的过程中完成的。乡土的中国积累了足够的农耕技术、人力资本，又有一套社会调谐安顿的办法。但是要找到新的出路，要在落后挨打的情况下谋得国家和人民的解放，只能从土地之外想办法。工业化是摆脱土地束缚的出路。当然在工业化的前期，农业农民为了国家工业化作出了比较大的牺牲，生活并没有太大的改善。
第二， 这个过程是由中国共产党领导的。土地改革是获取政权、重组基层的基础。共和国依靠贫困的人民取得了政权，以为人民服务为自己存在的目的。对社会主义和党的领导的坚持避免了国家衰退和动乱，发展就有持续性。党作为先进生产力、先进组织力的代表，吸纳了社会精英参与。执政集团利益的相对中性能够缓和、协调各个群体、地区的冲突。贫穷不是社会主义。扶贫成为党对人民承诺的一部分。党是国家一部分并且正在重新融入国家的过程中。扶贫是一种国家意志。
第三， 在70年的历程中，中国国家基本能力是在持续上升的。民众享受到的基本公共服务、权利的满足程度都在不断提高。改革开放前中国建立的比较全面的医疗和教育体系满足了人民生存发展需要，也为改革开放后提供了长期有竞争力的劳动力资源。农业种、水、肥的改善，为农业在八十年代分田到户改革后大发展提供了基础性的保障。农户不再被局限在土地上，只是作为一个农产品的供给者。他们可以自己按自己的意愿种自己的田，可以到市场上去做生意，可以集体办乡镇企业，可以到城里打工创业。“经济上保障农民利益 ，政治上尊重农民民主权利”，这是中国农村改革和发展最重要的经验。
第四， 贫困的问题是逐步在发展中解决的。中国在五六十年代人口的死亡率已经大幅度下降。人均预期寿命远远高于处于同一起跑线的印度。七八十年代新技术、新项目的引进极大提高了民生保障能力。九十年代后市场经济的发展在沿海形成了新的工业带，吸收了农村多余劳动力。很多农民依靠打工获得了现金的来源。农村的土地和房产又能保障他的基本生活。新世纪免除农业税时候，国家对农民、工业对农业的反哺。政府在工业发展起来之后又对农村的路、水、电、网络、教育、医疗等基础设施进行了全面的投入。破除了乡村发展的很多瓶颈。
第五， 扶贫的政策、组织、技术、资源也不断得到提升。这是中国家国家制度、治理体系和治理能力现代化的重要体现。从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫。每一阶段都是实践-总结-再实践的过程。政府认识贫困、改造缓解贫困的能力都在不断提高。以联合国、世界银行为代表的发展机构在这个过程中也给予了相当多的支持。我们建设乡村是着眼于全中国的建设。我们克服贫困也是以整体中国的发展作基础。扶贫不是政府一个专项工作，是一个全面的动员和治理的过程。和新农村建设和乡村振兴类似，它自然有扩大内需的作用，在平衡工农城乡关系的同时增加了政府的合法性，增强了社会主义的向心力。
（2019.12.6初稿，12.24改于四川战旗村）
【本文原载“我家农村的”】