最高人民法院裁判文书
淮南市田家庵区洞山农村信用社诉淮南市房地产管理局颁发房屋产权证上诉案［最高人民法院（1999）行终字第19号行政判决书］
裁判要旨:根据建设部《城镇房屋所有权登记暂行办法》及《淮南市城镇房屋产权产籍管理办法》的规定,房管局应对申请登记人的房屋产权是否清楚、房屋建设是否合法等进行审查。产权不清和房屋建设违法的，则不得直接登记发证。房管局明知申请登记的房屋产权尚有争议，该楼系违反建设工程规划许可证的规定进行建设，且未经有关主管部门依法处理，径行颁发房屋所有权证，主要证据不足，违反法定程序。
最高人民法院认为：根据建设部《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条“登记机关依照申请人的申请进行产权审查，凡房屋所有权清楚，没有争议，符合有关法律政策，证件齐全，手续完备的，应发给房屋所有权证件”、《淮南市城镇房屋产权产籍管理办法》第十二条“新建商品房屋由房屋开发建设单位申请登记;违法建设的房屋由市建设行政主管部门依法处理后才能接受产权登记申请;产权不清的，暂缓登记”的规定,被上诉人市房管局应对申请登记人的房屋产权是否清楚、房屋建设是否合法等进行审查。如产权清楚、房屋建设合法、符合上述规定的，予以登记发证;产权不清和房屋建设违法的，则不得直接登记发证。依据建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十条的规定，房屋权属审查是房屋产权登记机关应当遵循的法定程序，也是房屋产权登记机关应当履行的法定义务。但是，被上诉人市房管局为被上诉人金三角公司颁发（集）房字第1-2-（98J0139号房屋所有权证时，被上诉人金三角公司已就其与上诉人洞山信用社之间为综合楼2306.86平方米房屋纠纷向安徽省高级人民法院提起民事诉讼，该房屋纠纷正在诉讼过程中;被上诉人市房管局在作出的《关于吊销（集）房字第1-2-〔97〕0011号房屋所有权证的决定》中认定该房屋产权不清,属于错误颁发房屋所有权证;安徽省高级人民法院（1997）皖行终字第015号行政判决维持被上诉人市房管局吊销（集）房字第1-2-〔97〕0011号房屋所有权证的决定,并未对争议的2306.86平方米房屋产权归属作出裁判。被上诉人市房管局和被上诉人金三角公司提出综合楼的2306.86平方米房屋产权不清的因素已经消除的理由不能成立。安徽省淮南市城乡建设委员会淮城规建许字〔91〕-118号《建设工程规划许可证》批准综合楼的建设层数为6层，建筑面积为4000平方米，而综合楼实际建设层数为4层、建筑面积为7835.16平方米，与建设工程规划许可证确定的内容不相符。依据《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十一条第（二）项关于在城市规划区内，不按建设工程规划许可证确定的建设工程位置、性质、层数、标高、建筑面积和建筑造型建设的建筑物、构筑物属于违法建设的规定,该综合楼应属于违法建设。据此,被上诉人市房管局和被上诉人金三角公司提出综合楼不属于违法建设的理由不能成立。被上诉人市房管局明知综合楼中的2306.86平方米房屋产权尚有争议，该楼系违反建设工程规划许可证的规定进行建设，且未经有关主管部门依法处理，径行为被上诉人金三角公司颁发（集）房字第1-2-〔98〕0139号房屋所有权证，主要证据不足,违反法定程序。
综上,一审判决撤销被诉具体行政行为虽然正确，但未认定综合楼房屋产权存有争议，仅以被上诉人市房管局颁发的（集）房字第1-2-〔98〕0139号房屋所有权证与淮城规建许字第91-118号建设工程规划许可证确定的建设层数、建筑面积等不相符，属部分法定证件不全为由，判决撤销被诉具体行政行为，属于认定事实不清。上诉人洞山信用社对一审判决依据的事实理由不服,认为综合楼房屋产权存在争议的上诉理由成立。
-—最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院最新行政裁判汇编》，人民法院出版社2006年版，第352-354页。
最高人民法院法官著述
（一）关于房屋权属存在争议,能否颁发房屋所有权证问题应当说本案当事人对房屋权属的确存在着争议，但产权存在争议并不等于权属就不清，登记机关应否颁证是以权属是否清楚为条件,而不是以产权是否存在争议为条件。根据《城市房屋权属登记管理办法》第27条规定，只要“权属清楚、产权来源资料齐全”，房屋管理机关就应为权利人颁发房屋所有权证。房屋权属是否存在争议并不是能否颁发房屋所有权证的法定条件，争议存在与否本身并不应影响房屋所有权证的发放，而应看此种权属争议是否导致行政机关在颁证审查时无法得岀房屋权属清楚的结论,如行政机关在审查争议双方所提供的证据资料后能够得出“权属清楚”的结论,则行政机关应当依法为权利人颁发房屋所有权证。反之,如此种争议导致行政机关在审查争议双方所提供的证据资料后无法得出“权属清楚”的结论，则行政机关不应颁发房屋所有权证。那种认为只要有其他人对房屋的权属提出争议，行政机关就不应当发证的观点,系对法律的错误理解匸（二）颁发房屋所有权证的审查标准是什么，哪些是确定房屋权属的权源资料，出资建设凭证能否作为权属的一种证明本案被诉的具体行政行为是上诉人射阳县政府颁发第20010805号房屋所有权证的行为，人民法院对射阳县政府认定的“权属清楚，产权来源资料齐全”事实的审查应主要根据法律规范规定的认定事实标准进行，审查射阳县政府认定此事实是否有足够的证据证明。虽然争议房屋曾先后领取过所有权证，但由于均被注销，故本次申请领证应认定为初始登记而不是转移登记。《城市房屋权属登记管理办法》第16条第1款规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”我国的房屋建设实行建筑许可证制度，只有建筑许可证上所载明的建设单位或个人才有可能取得房屋所有权。由于本案争议房屋建设于1986年，考虑到我国建设行政审批制度及土地使用审批制度逐步规范化这一实际情况以及房屋权属争议的处理过程，因此，原审第三人于2001年申请房屋初始登记时，能够确定房屋所有权的主要的法律文件是建筑许可证，任何未取得建筑许可证的组织或个人均不能在房屋所有权问题上对抗拥有建筑许可证的组织或个人。被上诉方并不拥有建筑许可证。被上诉方在庭审中提出曾出资建设并曾购买有关建筑材料的证据，并以此来主张争议房屋的所有权,但此系列证据均不是《城市房屋权属登记管理办法》所规定的确定房屋所有权属的证据，射阳县政府根据此系列证据不能得出房屋权属不清楚的结论，更无法得出争议房屋应归被上诉人方所有的结论。因此，射阳县政府根据原审第三人提供的建筑执照以及其他有关的证明文件,得出争议房屋“权属清楚、产权来源资料齐全”，应归原审第三人所有这一结论是有事实依据的。
本案的判决既有别于所谓的实质意义上的标准，也有别于所谓的形式意义上的标准,而是认为应当根据行政实体法的规定来进行审査，如果行政实体法规定的是一个形式上标准，审查行政行为就看是否达到形式上的要求；如果实体法规定的是一个实质意义上标准，审查行政行为就要看是否达到实质意义上的标准。由于《城市房屋权属登记管理办法》第27条规定只要“权属清楚、产权来源资料齐全”，房屋管理机关就应为权利人颁发房屋所有权证。因此，在当事人的诉讼请求直接针对“权属是否清楚，产权来源资料是否齐全”这一问题时，我们的审查标准就应当是实体的。而且权源资料应以实体法规定的为准，只要达到要求就应当发证。《城市房屋权属登记管理办法》第16条第1款规定:“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”因此,本案中能够确定争议房屋所有权的主要的法律文件是建筑许可证，任何未取得建筑许可证的组织或个人均不能在房屋所有权问题上对抗拥有建筑许可证的组织或个人。虽然第0004664号建筑执照申请书的申请人栏内有陈瑞芳，但此仅能证明陈瑞芳曾提出申请而不能证明行政机关许可其建设（事实上陈瑞芳已在同时被批准建房，不可能再次得到批准）；被上诉人方在庭审中提出曾出资建设并曾购买有关建筑材料的证据，但这些只能证明其可能曾出资参与建设，而不是能够确定权属的权源资料。
值得注意的是，我国现行的房地产管理制度实践是先取得房屋所有权证后，再据此办理土地使用权证，因此，任何当事人均不能根据持有土地使用权证来主张房屋所有权。由于被上诉人方和原审第三人方的国有土地使用权证均是因为房屋所有权证的取得而取得的，现原房屋所有权证均已被注销或撤销，故被上诉人及原审第三人分别根据国有土地使用权证来主张房屋所有权的理由均不能成立。这违反了基本的因果关系。
蔡小雪主编：《行政审判与行政执法实务指引》，人民法院出版社2009年版，第924-930页。