本报记者孟庆伟 北京报道

从立法酝酿到新法出台，历经二十载，我国学前教育事业终于迎来了具有里程碑意义的一部法律。

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国学前教育法》（以下简称“《学前教育法》”），这标志着我国学前教育进入“有专门法可依”的新阶段。至此，学前教育、义务教育、职业教育、高等教育均有了专门立法。

教育部基础教育司司长田祖荫日前在教育部新闻发布会上表示，《学前教育法》聚焦解决学前教育瓶颈问题，做出系统制度设计和规范，全面构建了普惠性学前教育发展保障机制，为进一步深化学前教育改革、推进学前教育规范发展提供了根本遵循。

据了解，《学前教育法》分为总则、学前儿童、幼儿园、教职工、保育教育、投入保障、监督管理、法律责任、附则9章，一共85条。新法将自2025年6月1日起施行。

强化公共财政投入责任

党的十八大以来，我国学前教育得到快速发展，2023年全国学前三年毛入园率达到91.1％，跟2012年比提高了26.6个百分点，达到了世界高收入国家平均水平，实现了学前教育基本普及，学前教育成为人民群众教育获得感进步最为显著的领域之一。

然而，学前教育仍是国民教育体系当中的薄弱环节，资源结构性短缺，投入保障、师资队伍建设、规范监管等方面的体制机制仍然不完善，严重制约学前教育高质量发展。

第十四届全国政协委员，北京师范大学教授、国家高端智库教育国情调查中心主任张志勇表示：“《学前教育法》正视我国学前教育改革发展面临的重大挑战，围绕建立健全保障机制，做出了一系列明确规定，强调‘国家建立健全学前教育保障机制’，明确我国发展学前教育必须坚持政府主导、必须以政府举办为主、必须大力发展普惠性学前教育，鼓励、引导和规范社会力量参与的基本原则。”

为更好地保障学前教育事业发展，《学前教育法》专设第五章“投入与保障”，对建立以财政投入与成本分担为主要内容的学前教育经费保障机制作出明确安排。

“《学前教育法》强调落实公共财政的投入责任，从运行机制上保障更加公平、优质、普惠的学前教育不走样、不变调地走进千家万户。”教育部基础教育教指委学前教育保教专委会主任委员、中国教育学会常务副会长李天顺说。

《学前教育法》明确，各级人民政府应当优化教育财政投入支出结构，加大学前教育财政投入，确保财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例。学前教育财政补助经费按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则，分别列入中央和地方各级预算。

李天顺表示，学前教育以公共财政为主投入，不仅是全球范围的共识，而且是世界主要发达国家的基本政策取向。

《学前教育法》对政府的投入责任也做出明确安排，规定地方各级人民政府应当科学核定普惠性幼儿园办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例；省级人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。

“这其中很关键的一点就是制定标准，要在强调落实生均公用经费标准的同时，认真落实好教职工工资保障、各种专项投入等。”李天顺说。

田祖荫表示，下一步在投入保障方面，教育部将会同有关部门推动各地依法建立完善财政投入长效机制，建立起省市县财政补助经费分担机制，制定并落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准，健全学前教育资助政策，做到“预算有科目，拨款有标准，分担有机制，资助有制度”。

加大地方财政投入

据了解，《学前教育法》从酝酿到出台的二十年间，人民群众关心的“急难愁盼”问题也在不断变化，从学前教育资源不足导致的“入园难、入园贵”，转变为普惠性学前教育资源不足导致的“入公办园难、入民办园贵”。

“这主要是由于我国学前教育资源配置不均衡导致的。”中国教育科学研究院研究员储朝晖向《中国经营报》记者表示，此前很长一段时间，财政增加的学前教育经费主要惠及的是有可能进入公办幼儿园的儿童与家庭。

入公办园便宜，入民办园贵，就需要增加财政对民办园的补助，降低民办园收费，发挥中央财政引导激励作用，给普惠性民办幼儿园更多财政补助支持。

为解决供需矛盾和发展不平衡，2011年起，教育部会同相关部门连续实施四期学前教育行动计划，推动各地扩资源、调结构、建机制、提质量，构建起公益普惠的学前教育公共服务体系。

截至2023年，全国幼儿园数量达到27.4万所。其中，普惠性幼儿园（包括公办园和普惠性民办园）达到23.6万所，在园幼儿3717万人，普惠性幼儿园的覆盖率达到了90.8%，比2016年提高了23.5个百分点。

普惠性幼儿园覆盖率的跨越式提升，背后是我国财政投入持续加大。

田祖荫表示，中央财政支持学前教育发展专项资金累计投入2460亿元，带动各地进一步加大财政投入。2023年国家财政性教育经费支出中，学前教育的比重达到6.2%，比2012年提高了3个百分点。

储朝晖告诉记者，当前财政性学前教育经费占整个财政性教育经费的比例已经远高于2008年编制《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》时的1.3%，但要想推动学前教育实现高质量发展，6.2%的比重还是相对较低，有进一步提升的必要，且地区间的差异还需要进一步平衡。

他解释称，据他在2008年测算，财政性学前教育经费占整个财政性教育经费的比例要至少达到9%，才能维持学前教育的正常发展。目前，北京、上海等地已达到9%，但在不少省份，这一数值仅有3%左右，远低于全国6.2%的水平。

“正因此，此次《学前教育法》将‘投入保障’单列一章，并把保障学前教育经费作为一个突出问题提出来。”储朝晖说。

据记者了解，近年来，在财政投入上，财政性学前教育经费增长的速度相比其他教育阶段是最快的，到2022年时年均增幅14.8%。

储朝晖认为，从2010年开始，财政性学前教育经费额度整体上升是一个大趋势，但随着近两年国家财政性教育经费占国内生产总值的比重有所下降，下一步这个增长的空间和额度可能会受限。

教育部、国家统计局、财政部公布的《全国教育经费执行情况统计公告》显示，2021年与2022年国家财政性教育经费占国内生产总值比例均为4.01%，低于2020年的4.22%。

储朝晖表示，该比例是自2012年该指标超4%以来的最低值，接近4%的“红线”。

因此，他认为，在此背景下，地方加大学前教育财政投入肯定会面临压力，但是在当前推进强国建设的关键当口，“不低于4%”的口径不能放松，各地在加大学前教育投入方面还需要继续做出努力，为学前教育事业发展提供投入保障。

科学核定办园成本

《学前教育法》多次提及“分担”机制，既包括中央与地方财政事权和支出责任的划分，也包括政府投入与家庭负担保育教育成本之间的分担。

记者采访获悉，目前财政对普惠性民办幼儿园的生均财政补助标准，还需要更好地覆盖办园成本。

北京市一家民办幼教集团的园长告诉记者，按照她所在区的补贴政策，普惠性民办幼儿园可以享受市、区两级财政生均定额补助，分别为每月1000元和500元（记者注：北京市仅有部分区有区级补助），而幼儿园本身的保教费是每月750元/生，保教费加财政补助合计是每月2250元/生。

“按现在的教育成本，补助还是不足的，比起公办园教师，民办园教师的工资还是低的，人员支出和公用支出相对都低。”该园长表示，按照北京市的政策，普惠性幼儿园用于人员经费支出比例占全部收入的比例不低于70%就可以，但目前该集团幼儿园的人员工资支出占比已经达到80%。

该园长做了一个测算，民办普惠性幼儿园的教师工资，如果参考公办园标准，那么生均成本大概在每月3000元左右。

“现在民办园的教师工资没有统一标准，都是各园定各园的，一般就是政府给多少，在里头给老师提多少。如果想让民办园与公办园教师同工同酬，按照现在的补助标准，是很难实现的。”该园长建议，对普惠性幼儿园的生均财政补助标准，可以依据办园成本适当提高。

不只是北京，中国民办教育协会原副会长、学前专委会第二届理事长杨志彬近年来通过对部分省份普惠性民办幼儿园的调研发现，财政补助不足、收费标准低的情况在很多地方都存在，很多地区每年仅有二三百元或三五百元补助，不仅杯水车薪，还会发放不及时。而有的幼儿园每年的收支缺口高达几十万元。

之所以出现财政补助不到位的情况，杨志彬认为，这与各地区对幼儿园办园成本没有一个明确的核定标准有关。科学核定办园成本这个要求，实际上已经提出多年，但多年来，培养一个孩子最基本的投入是多少，并没有相应的核算标准。

他表示：“核定幼儿园的生均成本有一定难度，比如公办园的场地和人员工资是不用计入成本的，所以导致民办幼儿园的办园成本很难核算。”

此外，杨志彬认为，我们国家的学前教育经费主要由县级政府负责，区域经济发展不平衡必然造成对民办普惠园的支持政策差异性很大，国家尽快制定实施细则非常必要。

“财政补助过低，会降低普惠园的办园质量。”杨志彬说，学前教育是国家教育的基石，民办普惠园是落实国家学前教育普惠发展不可或缺的重要保证，保证普惠园补贴政策落实的关键，在于各级政府对学前教育重要性的认识。

他认为，科学核定办园成本是统筹制定财政补助和收费政策的重要前提。因此他建议，各地可以参考公办园的生均成本，来合理确定民办园，尤其是普惠性民办园的财政补助标准和收费政策，并建立动态调整机制，更好地实现“幼有优育”。

（编辑：吴婧，审核：杜丽娟，校对：颜京宁）