文|凯风
城市扩张，仍旧搁浅。
自2022年国家层面要求“严格控制撤县建市设区，防止周边大城市无序扩张”，无论是城市合并，还是撤县设市、撤县设区、撤市设区，都处于搁浅状态。
城市合并，被称为“外延式扩张”，属于直接做大城市体量，提高省会首位度；
撤县设市设区属于“内涵式扩张”，意在做大城市能级和城区规模。
过去几年，舆论场热议的西安合并咸阳、武汉合并鄂州、郑州合并开封，太原合并晋中、宁波合并舟山、深圳合并莞惠、汕揭潮合并的传闻，都已没了身影。
而多年前就已纳入动议的青岛胶州、成都都江堰、郑州荥阳、合肥肥东、昆明富民、兰州榆中，以及写入规划的衡水、滁州、嘉兴、汉中、芜湖、赣州、九江等地的撤县设区，也都没了动静。
撤县设区为何急刹车？何以还会重启？
01
撤县撤市设区，进展几何？
近日，面对“山东青岛胶州市何时撤市设区”的咨询，当地回应称，“行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应当坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应等方针，制订变更方案，逐级上报审批。”
虽然没有直说，但言外之意无非是撤市设区门槛很高、流程很长、需要逐级审批，短期落地的可能性不大。
胶州是山东青岛代管的县级市，属于千亿GDP大县，经济总量在全国各大县域中位列第18名。
早在2018年，胶州就为撤市设区做好了准备，当地甚至将与青岛同名的道路一次性进行更名，全面融入青岛。
然而，自2021年以来，山东暂停全省各级各类行政区划调整的调研、论证、审核、报批工作，胶州的撤市设区之路同样戛然而止。
比青岛回复更“直白”的兰州：撤县设区工作已暂缓。
早在2022年，兰州市民政局在解答“榆中撤县设区是不是已经停止了”的网友疑问时表示：“目前从国家层面，撤县设区工作已暂缓”。
榆中县是兰州下辖的县域之一。目前兰州共设有城关、七里河、西固、安宁、红古5个区和永登、榆中、皋兰3个县。
要知道，就在此前一年的2021年10月，榆中县有关部门还披露了撤县设区的最新进展：县级层面工作已全部完成。
而在东部经济大省，撤县撤市设区，似乎更是遥遥无期。
去年初，针对网友关于 “江阴市、宜兴市撤市设区”的咨询，江苏省发改委日前回复称，鉴于中央对行政区划调整有明确规定，要求保持总体稳定，我们将积极配合有关部门开展统筹研究工作。
江阴、宜兴都是无锡代管的县级市，无锡是万亿GDP大市，而江阴、宜兴都是千亿GDP大县，双双跻身全国十强县之列。
这些年，江阴等地撤市设区的传闻不绝于耳，但每一次都是只闻楼梯响，从未在规划层面得到确认，官方的态度也相对消极。
事实上，不仅这些地方，几乎所有城市的撤县设区、撤市设区工作都已搁浅。
要么直言“不符合政策要求”，要么坦言“撤县设区是一项复杂且长期性的工作”，要么表示“撤县设区条件尚不成熟”……
要知道，这些城市多数都在其十四五规划，直接喊出“撤县设市”、“撤县设区”的口号，甚至给出了2025年之前完成的时间表。
如今，一切都已成了明日黄花，撤县撤市设区的大门已经关上，何时重启仍旧悬而未决。
02
城市合并，为何也都消停了？
如果说撤县撤市设区，只是城市内部的调整，那么城市合并，意味着中心城市的扩容和周边地市的消失，牵一发而动全身。
换言之，城市合并，难上加难。
过去10多年来，全国完成了100多个县域的撤县建市设区，但只有5个城市实现了外延式合并扩张。
这5个城市都是省会：合肥三分巢湖、成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜、长春代管公主岭。
近年来，西安合并咸阳、武汉合并鄂州、郑州合并开封，太原合并晋中、宁波合并舟山、深圳合并莞惠、汕揭潮合并之类额说法不绝于耳。
这其中，呼声最高的当属西安合并咸阳、武汉合并鄂州，政策口风曾经大幅松动，但现在都已悄然转向。
先看西咸合并。
前不久，陕西省召开专题会议，要从国家区域发展战略的高度推进西安—咸阳一体化，更好发挥西安领头作用、咸阳主体作用、西咸新区纽带作用。
无论是“西安-咸阳一体化”的表述，还是“西安领头、咸阳主体”的定调，都标志着传闻多年的西安合并咸阳之说，正在烟消云散。
事实上，早在几年前，面对“西咸合并有无时间表”的咨询时，咸阳市委督查室就已给了极其明确的答案：目前，我们在省市各类会议中未讨论过西安-咸阳行政一体化，所以更无西咸合并时间表。
再看武汉合并鄂州。
2020年前后，武汉合并鄂州传闻一度甚嚣尘上，官方甚至下场发出了“加强研究论证、分析评估，做好相关工作”的回复，给人以无限的希望。
尤其是鄂州打造了中国最大的货运机场，与武汉机场形成协同发展的格局。
让人想起成都合并简阳的范例，成都将第二机场布局在资阳下辖的简阳，最终得以完成合并。
然而，过去几年来，无论是湖北与武汉的省市十四五规划，还是获国家层面批复的武汉都市圈规划，都将都市圈的一体化放在首位，丝毫未提城市合并扩张的字眼。
相反，在武汉最新的规划中，长江新区、武汉新城两大平台横空出世，其中武汉新城的规划范围，横跨武汉、鄂州两市。
这意味着，武汉合并鄂州可能性越来越小，而区域一体化成为新的发展方向。
03
城市扩张的窗口期，一错过就要等很多年。
我国第一波城市合并、撤县设市、撤县设区的高潮，出现在上世纪八九十年代，数百个县级市横空出世，一众大城市也得以不断扩容。
不过，由于设市速度太快，远超经济发展和城镇化进程，“假性城市化”现象凸显，1997年以来，国家层面主动叫停“撤县设市”。
这一搁浅就是20年左右，其间只有个别县域完成晋级。
而新一轮开闸，则要等到2015年前后，而2017年则是大规模落地的标志性节点。
这是一次为期5-7年的窗口期，其间，全国少了100多个县城，多了30多个县级市，以及80多个市辖区。
而到2021年，国家层面开始表态“审慎推进撤县设区”，到2022年底措辞已经变成“严控撤县建市设区”。
这背后，很多人意识到靠“摊大饼”模式带来的城市扩张，往往“大而不强”，带来一系列问题。
而前几年的超预期事件，暴露出大城市的治理短板，而人口和资源过度集中，未必有利于均衡发展。
不过，在上一轮撤县撤市设区的助力之下，10多个城市率先进入“无县时代”，下辖的都是市辖区，没有县也没有县级市。
这些城市包括北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、天津、佛山、厦门等，以及行政建制相对特殊的东莞、中山、嘉峪关、儋州等地。
然而，由于中国城市都是广域型市镇，既有城区也有县域和乡村，一些市覆盖范围过大，导致内部仍旧存在众多县域。
青岛、郑州、长沙、合肥、福州、南昌都是代表，而郑州、长沙又是典型。
目前郑州下设12个行政区划，包括6个市辖区，以及荥阳、新郑、中牟等5个县级市、1个县。
长沙设有1县2县级市，与城市同名的长沙县正是其中之一；南昌下辖3个县，与城市同名的南昌县也是其中之一。
政策收紧虽是大势所在，但随着城镇化不断提升，加上都市圈、城市群战略的日益推进，部分地区未来仍不乏撤县设区的可能。
下一轮政策窗口何时开启，哪些城市能够抓住机遇，我们拭目以待。