导读
在土地资源日益紧迫的新时期，探索以更新统筹为纽带推动国土空间规划的高效实施与高效治理具有重要的现实意义。文章梳理传统法定规划与传统更新统筹规划之间的联系与各自存在的局限，提出搭建与国土空间规划承上启下的城市更新体系，并以东莞市南城街道的实践为例，探索以更新统筹为抓手、精细化土地资源为基础，实行规划统筹协调、精准配置与管控、高效实施的实操性技术方法，以期为城市更新技术方法的创新、详细规划修编与编制提供参考。
本文字数：7950字
阅读时间：24分钟
作者 | 向敏，叶国风，张建荣，郑文玉
深圳市蕾奥规划设计咨询有限公司
关键词
法定规划；城市更新；规划统筹；城市更新；高效实施
引 言
国土空间规划层面的空间治理是以土地资源宏观层面的协调配置为终极目标，而城市更新是政府在局部区域内与具体的产权人、市场开发主体之间的博弈[1]，来实现土地高效使用的目标。但宏观层面的协调配置与微观层面的更新博弈存在脱节，由此也导致了规划编制与实施难以统一。因此本文结合东莞南城的规划实践，探索如何通过更新统筹建立规划协调机制，实现精准规划，从而推进城市的精细化管理和高效治理的目标。
01
传统规划存在的实施局限
1.1传统法定规划缺乏高效实施
传统城市总体规划以及控制性详细规划主要是蓝图式的静态规划，一是以增量扩张为主，也未能切实考虑存量集约式的开发以及存量开发的可实施性，即对土地的征收、供应的可行性考虑不足[2]；二是编制时间较早，时效性不足，难以适应当代社会经济的实际发展诉求，导致以项目为导向的规划调整较为频繁，据不完全统计，东莞市南城开展的控规调整高达30个；三是缺乏对经济平衡的考虑，传统规划体系以单一的行政管制机制难以应对当下日益复杂的社会结构和多元利益格局[3]，如对于土地权利人、市场主体、政府以及公众之间的利益协调一直是传统规划比较薄弱的一个环节。
1.2城市更新的传统片区统筹规划与法定规划的错位
1.2.1自下而上的片区统筹对更新项目的指导性较弱
东莞城市更新自2009年起发展到至今已有14年，虽然经历了探索起步期、常态规范期、统筹提升期和现在的改革期等四个阶段，但相比兄弟城市深圳来说，整体依然处于摸索阶段。
2018年以前，东莞城市更新主要以市场为主导的单个更新项目推进，虽然这种弥补了传统详细规划存在的实施问题，但这仅仅是“打补丁”式的修补，难以从根本上解决问题。为解决整体性问题，东莞在2018年后开始通过在更新项目中增加片区统筹研究或“头雁计划”1的方式强调更新统筹的重要性。但这个时期的更新统筹也存在一定局限性，这种方式只是作为更新单元划定2附带的工作任务，仅仅是为目标更新项目服务的统筹研究，体现的是自下而上的意志，自然也就会对自上而下的公共利益会有所欠缺，最后无序化、碎片化的城市更新依旧存在。
1.2.2自上而下的片区统筹在实施方面缺乏有效保证
深圳的城市更新有着一套完善的法律法规和操作指引，早在2019年在《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》也提出了要对片区进行以政府为主导的更新统筹研究，完善制度设计。然而目前该工作也只是作为政府平衡市场开发主体心理预期的砝码工具，并未明确其法律地位，导致更新统筹向下传导落实的时候难以达到预期效果[3]，可实施性并未得到有效保障。
02
建立与国土空间规划衔接的“规划统筹”
2.1基于精准规划导向下的城市更新体系重构
在不大拆大建、内涵集约、绿色低碳、积极稳妥推进城市更新的背景下，为扭转“规划跟着项目走”、上位规划公共利益难落地的局面，以及解决片区统筹规划无实施保障的问题，东莞市在2023年正式提出了基于战略谋划-空间谋划-项目谋划的统筹逻辑，建立与国土空间规划分层分级管理框架充分衔接的城市更新规划管理体系（图1），实施全市“一盘棋”规划。由单纯的更新统筹转向全局可实施的规划统筹，弥补了国土空间规划的可传导性和可落实性方面的缺陷，实现了以国土空间规划有效传导为目标的精准规划。
在这样的规划体系下，一方面明确片区统筹规划是单元规划（控规调整）的依据，即确立了其法律地位；另一方面通过衔接详规编制技术要求，引导控规修编或新编，强化片区统筹规划的法律地位，来进一步保障统筹规划的可实施性。
图 1 城市更新体系示意图
资料来源：笔者整理自绘
2.2以政府主导、市场参与规划统筹的方式实现城市高效治理与精细化管理
由原来“市场主导、政府引导”的更新方式，逐渐转变到由政府提前谋划，并主动统筹与服务，强化政府从宏观到微观层面对于重点项目的扶持、资源的精准与高效配置、基于城市整体空间品质的开发规模以及公共利益的统一调配和预控、历史文化与生态资源的保护等提出刚性与弹性相结合的管控要求，在开发、保护、内涵提升之间谋求平衡。
同时以片区为单位，由政府预先把控更新项目的经济利益平衡、明确实施时序与捆绑责任，减少市场主体、村集体与政府之间的博弈空间，高效率推动更新项目的审批与建设，快速推进城市更高效、更高质量的发展。
03
更新统筹到规划统筹的南城实践
南城街道位于东莞市以西片区，是东莞市市政府所在区域。其更新项目数量及改造面积位居全市前列，碎片化开发、公共配套设施难落地等问题尤为突出。作为东莞市中心城区最为重要的门面镇街以及市级统筹项目最多的镇街之一的南城，虽然优势突出，但在城市品质方面却一直未能有质的改善。
因此南城主动谋划，率先在全市开展以街道行政范围内的全域更新统筹规划，以期能解决单个更新项目缺乏整体统筹导致进度缓慢、公共利益难保证等问题，以及破解未来存量用地可持续性开发的困境，实现国土空间总体规划战略目标转化为具体空间落实。同时作为先于市提出片区统筹规划的专项研究，一方面为市片区统筹规划政策研究提供参考和基础，同时也在更新统筹体系中起到了一个很好的补充，并在全市也起到一个很好的推广示范作用。
3.1高效协调：建立实施与战略层面的规划统筹协调机制，实现精准规划
国土空间规划过渡时期，建立双向规划统筹并行的工作方式（图2），在顶层规划向下落实战略意图的同时，实施层面的片区统筹规划基于空间属性与经济属性，反向校核可行性并提出优化建议。另外，本次规划重点与控规实施评估结合并同步开展工作，并增加对各类专项规划进行汇总评估，进一步提高了规划的合理性和可实施性，减少未来规划实施实施调整的空间，实现规划的高效性。
图 2 规划统筹协调机制构建示意图
资料来源：笔者整理自绘
3.1.1与控规实施评估的协调并进
与控规实施评估同步开展是本次工作的一项重要举措。控规实施评估主要针对的是已编或在编控规方案的合理性和可实施性评估，这也是全域更新统筹规划重要工作内容之一，但各自的侧重点不一，需要互为补充和校核。首先是更新的“留改拆增”分区是对控规实施评估中的动静分区3细化，统筹规划侧重对整治活化区、历史保护区、低成本生活区、拆除区等存量更新区的精准识别，以此强化动静分区的准确性。其次是关于交通及公共设施的可实施性和合理性方面，更新统筹规划侧重考虑经济利益的平衡来研判其可实施性（图3），而控规实施评估侧重用地供应的可实施性、设施布局以及缺口方面的评估，两者相互配合并提出优化调整建议，可以进一步提高设施配置的精准程度和可实施性。
图 3 更新统筹规划与控规实施评估协调内容示意图
资料来源：笔者整理自绘
3.1.2与镇级国土空间总体规划的衔接
处于在编状态的国土空间总体规划是体现市镇两级顶层战略意图的重要规划，需要通过全域统筹规划结合控规实施评估对其阶段性方案进行校核反馈。首先统筹规划将国土空间总体规划已确定的目标定位、空间格局、人口规模、管理单元和规划分区、密度分区、战略性设施和交通干道进行分解落实，完成人口和设施的分配；然后在更小的范围内依据人口规模、用地供应条件和利益诉求等条件，对国土空间总体规划难以确定的设施布局和规模、主要道路线位走向等提出优化调整的意见，从而提高国土空间总体规划在刚性管控和弹性指引方面的合理性。
3.1.3与其他专项规划的协调统一
在新的国土空间规划背景下，专项规划的协同是完善规划体系的重要环节。但以各行业主管部门为牵头组织编制的专项规划，其编制诉求不一且缺乏共同规划的指导约束，导致各规划之间、以及与上位规划存在不同程度的冲突和矛盾。
以统筹规划为统一出口，通过对各类专项规划、结合已批控规和在编国土空间总体规划的叠加梳理，对存在标准不统一、位置不统一、规模不同意、重复规划造成空间浪费、以及布局不合理等问题进行一一判断识别，以相同标准内容向各类规划提出优化调整意见（图4），为专项规划建立协同机制、完善国土空间规划体系提供基础条件。
图 4 专项规划协调示意图（以教育设施为例）
资料来源：笔者整理自绘
3.2精确本底：梳理全域空间资源本底，明确工作基础
截至到2021年12月，南城开发强度已超过60%，且剩余可增量开发的用地不到20%4，亟需对土地资源进行全盘摸查梳理，建立从空间到时间对应的土地资源台账，为南城未来资源精准和高效治理提供空间基础。
以现状建设用地、供地数据以及批地数据、开发边界、闲置用地等为基础数据，对存量用地和增量用地进行分类梳理。增量用地即开发边界内供而未用、未计划收回的闲置土地和未批未供未建的空地，而存量用地则是开发边界内除增量用地以外的空间。同时根据《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》底线标准和内涵集约开发方式的要求，以符合改造意愿、保证低成本生活与生产空间、留住具有城市特色为首要原则，进一步精准识别存量用地的“留改拆”分区，并划定更新改造底线，最终与增量用地形成全域的“留改拆增”分区（图5）。
“留”，即现状保留区，是现状建设品质较好、无需拆除且无需改造的区域；“改”为整治活化区，是现状建设品质较好、改造意愿不强、拆除成本较高且仅需要通过综合整治或有机更新的低成本生活与生产空间、以及留有城市记忆的特色区和历史文化保护区；“拆”，即拆除区，包含拆除重建区和生态修复区。
值得特别说明的是，更新改造底线不是简单的现状保留区，是更为刚性的管控底线。现状保留区是与国土空间总体规划年限的产物，是落实未来人口增量规模所需空间的反向反映，也是可根据不同阶段不同改造需求的可调整的弹性管控区域；而更新改造底线就是各类低成本空间以及留住城市记忆与特色的底色，是不随时间而改变最低防线。
图 5 土地资源梳理流程示意图
资料来源：笔者整理自绘
3.3精准配置：以利益平衡实现城市的高效建设运营
3.3.1构建与不同等级公共服务设施相匹配的统筹片区
考虑各级公共服务设施服务半径的不同，以构建不同等级生活圈为前提，同时结合校核已编控制性详细规划范围（控规管理单元）、衔接国土空间总体规划管理单元及规划分区、国土空间发展格局等要素，划定南城三个等级的统筹片区，形成分级分类、三级管控的配置体系（图6），作为各级公共服务设施布局优化和投放的基本单元。
图 6 规划传导与配置体系构建示意图
资料来源：笔者整理自绘
3.3.2统筹公共设施布局
提高公共服务设施的配置效率，除了要满足所在片区是否在其服务范围内、以及其服务能力是否匹配所在片区的功能定位以及规划人口规模的需求，更为重要的是在空间布局上要能否与土地供给能力相对应，即需要评估设施用地规模需求能否为单宗土地满足，或单个更新项目在最低成本收益的前提下能否承担。如此，只有在同时满足设施服务水平、服务能力以及空间供给能力的条件下，才能实现公共服务设施精准高效配置与土地资源高效集约利用的双赢局面，进而推动市场主体开发建设的良性循环。
因此，统筹规划将依据各统筹片区功能定位和“留改拆增”分区对国土空间总体规划确定的规划人口进行分解，结合对土地空间的承载能力和经济能力评估，在一级分区内落实战略性市级公共服务设施、城市主干道等，二级分区内优化并增加镇级初中、文化、体育、医疗设施以及城市次干道等，三级分区内提出社区级公共服务设施的建设标准和指引（图7）。
图 7 各级统筹片区逐级传导示意图
资料来源：笔者整理自绘
3.3.3统筹开发规模
对开发规模的统筹，是基于国土空间总体规划密度分区的转译，以进一步明确整体城市建设高效集约、疏密有致空间框架，既满足居民对宜居品质的追求，也要满足开发主体对于经济利益的诉求。首先以规划总人口为上限目标，通过预测合理功能配比、各类设施与环境承载能力，综合确定全域目标年限内允许开发的总体建筑规模上限；其次以三级分区为最小管控单元，结合三级分区主导功能以及所在密度分区、“留改拆增”分区、拆赔比等要素，进一步分解总体建筑规模并明确各功能建筑规模的上限，为后续分片区统筹规划和单元规划提供建设指引。
3.4精准管控：强调政府顶层对全域土地资源的差异化管控策略
在新的国土空间规划语境下，强调的是对全域全要素的规划管控。因此，统筹规划不仅要直接落实上层次规划对于生态要素、历史文化等要素的保护与管控的，而且将重点对开发边界内的建设用地进行分类统筹管理,以实现土地的精细化利用[4]。
3.4.1蓝绿空间的捆绑实施
在拆除区范围内，在国土空间总体规划以及其他专项规划确定的河道管理、公益林、绿地与开敞空间、绿线等范围内，落实为生态修复区，其余范围化为拆除重建区。另外，在拆除重建区内以项目为单位，建立政府统筹、企业代建、互利共赢的开发机制，对生态修复区实施捆绑落实。政府牵头统筹规划，为开发主体提供政策支持，如代建抵扣工改工指标、建筑面积奖励，减少用地贡献等，以确保项目的经济可行性和可实施性；开发主体负责项目动迁谈判、签约等实操推进项目整体开发实施（图8）。
图 8 捆绑开发机制示意图
资料来源：笔者整理自绘
3.4.2低成本空间的活化提升
相较于东莞其他镇街，南城的产业空间较少。但在全市强调“制造业当家，推动实体经济高质量发展”的总体战略要求下，低成本产业空间依旧是东莞重点关注的内容之一。因此建议在不影响城市高品质宜居生活的前提下，保留低成本产业空间并在短时间内以市场自发行为推动生产环境、生产安全和生产方式等方面的全方位提升转型，在不增加租金成本的同时提高园区产能。
3.4.3增存空间的连片统筹
在高强度开发的南城，成片且成规模的增量用地已“捉襟见肘”，且以“插花地”的形式零星的分布在存量用地之间。为更好的挖潜土地资源并加以高效利用，在统筹规划中建议同一等级分区内，相邻增量土地与存量用地进行整合开发，实施大型连片改造。在改片区内，对已确定的开发规模、公共服务设施捆绑等管控可以进行更为弹性的统筹调配，合理确定增量用地指标，解决单个零星项目无法解决公共服务设施落地的困境，可快速推动项目的开发与建设。另外，这种统筹方式，可尽量避免规划指标的“先到先得”，造成不合理的分配。
3.4.4远景发展战略地区的预控管理
“留改拆增”各类空间的规模是以国土空间总体规划确定的开发规模为上限划定的，因此增量用地、整治活化区还存在时效属性。将增量用地区中近期未能明确发展意向、或整治活化区内近期有改造意向但不满足改造条件的用地纳入发展预控区，以留白用地、经营性用地的方式进行弹性管控，并预留一定的发展人口，做好交通与市政基础设施、公共服务设施等的支撑。
3.5高效实施：制定一系列面向可实施的保障措施
3.5.1制定片区管控导则，传导实施方案
以三级片区为最小管控单元，明确“留改拆增”分区以及拆除区、增量用地范围的主导用地功能、人口规模与建筑规模上限；落实捆绑市镇级-居住区级公共服务设施、市政基础设施、道路交通设施、市镇级-社区级公园绿地等的规模、类型和路径建议，以及城市主干道、次干道、慢行交通的线位走向和断面形式；对居住小区级公共服务设施的建设标准和整治活化区的改造提出指导性意见。其中规模上限、各类设施与公园绿地的规模和类型、城市主次干道（不含线位和断面形式）、改造底线以及其他上位规划确定的刚性管控内容是导则管控的刚性内容。片区管控图则与控规升级任务书5协调衔接，为控规调整与修编、更新单元规划提供重要依据，保障统筹规划的可用、好用和管用。
3.5.2制定行动计划，形成实施作战地图
1
划定近期重点改造范围，作为南城近期资源投放的集中区
作为东莞中心城区最为重要的镇街之一，南城自然是市级战略投放最为集中的区域。因此以市级“黄金”双轴核心范围为首要原则，结合考虑南城战略核心区、可开发土地资源集中区，在二级统筹片区或三级统筹片区内划定南城近期重点改造区域。
2
以“一图+一表”的形式建立作战地图
经研究判断，重点发展区域（近期重点改造区域）、项目进展情况、公共设施紧缺程度、产业发展等四个因子是影响项目实施时序的重要条件。通过层次分析法对四个评价因子的分析，再结合考虑改造难易程度、规划可行性、实施主体的财力与实力、改造意愿强烈程度等条件，综合确定近中远期的实施计划。通过“一图”展示近中远期实施项目分布情况、“一表”列出项目详细信息，包括名称、实施时间、类型、紧张情况、需要协调的事项、资金投入、主要负责的部门等内容，以可视化的方式为执政者的施政纲领提供重要依据。（图9）
图 9 实施作战地图构建流程示意图
资料来源：笔者整理自绘
3.5.3建立动态调整机制，保障统筹规划的可实施性和强适应性
由于目前上位规划及相关政策的不稳定性，统筹规划本身还具有调整空间；另外与国土空间规划体检评估保持一致也是一项必要的工作内容，定期对统筹规划的实施性进行跟踪评估，一方面同步反馈国土空间规划，另一方面跟随战略要求及相关规划的变化做适时的调整与完善，改变以往蓝图式规划一本干到底的时效性问题。
04
结 语
当下对于东莞来说，城市更新改造已成为提升产业空间、实现高质量发展的重要手段，但更新手段的变革还处于探索和完善阶段，南城全域更新统筹规划正是这样一次全市范围的实践和探索。虽然编制初衷是作为“三旧”改造专项规划的研究大纲，但随着与在编的国土空间总体规划的多次协调、以及详细规划的评估和修编要求机遇下，从仅对于各类设施的统筹布局、开发规模的统筹分配、各更新单元的实施统筹到对上下规划的统筹衔接，切实对国土空间规划起到了一个很好的承上启下的作用，弥补了国土空间规划实施层面的短板，这也是实现精准规划的一大进步。
同时全域更新统筹规划也是一次行政范围内更高层面的片区统筹规划，对土地精细化管控、开发规模与公共设施的精准配置以及高效的实施路径在调配政府、公众以及市场主体之间的利益平衡起到了重要作用，有效解决了当下南城更新改造过程中的社会矛盾。
因此本文统筹规划基于精准规划和高效空间治理方式方面的经验总结，在内涵集约式的发展背景下，以期能为其他地区在加强规划协调与管控实施方面的探索提供参考。
注释及参考文献（上滑查看全部）
注释
1“头雁计划”：东莞市为推动高质量发展，加快产业空间的供给，提出在全市优先选取一批具有示范意义、具有大规模连片且近期可实施的更新项目进行资源倾斜。
2更新单元划定与文中所提到的单元规划有所区别，单元划定为2021年以前更新项目规划编制的环节之一，而单元规划是东莞市最新改革提出的编制工作，替代了原有的单元划定。
3动静分区，是东莞市为实现蓝图管控向建设治理转变提出的创新方法，即静区是未来不改造或微改造的相对稳定区域；动区是未来将调整改造的区域。
4剩余可增量开发的用地，是在开发边界内，除存量用地区以外的用地。
5控规升级任务书，即《东莞市控制性详细规划修编评估编制指引（使用版）》内，要求以“一图+一表”的形式明确实施控规评估后的优化建议。
参考文献：
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[3] 黄卫东. 城市治理演进与城市更新响应——深圳的先行试验[J]. 城市规划，2021,45(06): 19-29
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[5] 胡嘉佩，周岱霖. 全域全要素管控视角下特大城市详细规划改革探索——以广州市番禺区为例. [Z]//2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季. 中国四川成都, 2021: 268-276.
*本文为2023中国城市规划年会论文。
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