核心提示：反洗钱法修订草案对推进国家金融治理体系和治理能力现代化、健全国家金融风险防控体系、扩大金融业双向开放、深度参与全球经济金融治理具有重要意义。
作者|兰立宏 师秀霞
责编|薛应军
正文共3661个字，预计阅读需11分钟▼
4月25日，全国人大常委会公布《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），向社会公开征求意见。《修订草案》修订2007年1月1日起实施的反洗钱法，将法条由37条扩展至62条，作了许多符合国际惯例、具有中国特色和亮点的修改补充，对推进国家金融治理体系和治理能力现代化、健全国家金融风险防控体系、扩大金融业双向开放、深度参与全球经济金融治理具有重要意义。
主要亮点
适应反洗钱工作新形势，适当扩大法律适用范围。一是《修订草案》第二条将法律适用范围由预防和遏制洗钱犯罪，扩展至预防和遏制恐怖主义融资及相关违法活动，即由反洗钱扩展至反恐怖主义融资。二是第十条将适用对象（反洗钱义务主体）由我国境内设立的金融机构和特定非金融机构，扩展至虽在境外设立但涉及发生境外且危害我国国家主权和安全，侵犯我国公民、法人和其他组织合法权益，或者扰乱境内金融秩序的单位和个人。
从健全风险预防体系视角，细化优化反洗钱机制。《修订草案》第二章明确，国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关金融管理机构、国务院有关特定非金融机构主管部门、国 家有关机关在反洗钱监督管理中的职责分工、协调配合与信息共享义务，对反洗钱监管作了更详细、具体的规定。比如：第三十八条将反洗钱与反恐怖主义融资义务内容扩展至特别预防措施，以法律形式对特别预防措施作出规定；第十七条、第六十一条对受益所有人信息报送、使用、共享和管理作了规定；第四十一条将反洗钱调查权扩展赋予国务院反洗钱行政主管部门设区的市一级以上派出机构；第四十六条、第四十七条从反洗钱国际合作层面，规定了可以要求在境内开立代理行账户或者与我国存在其他密切金融联系的境外金融机构配合中国有关机关、部门的反洗钱与反恐怖主义融资调查的情形，并对阻断外国法律的不当域外适用作了具体规定。
从提升法律实施效果视角，强化行政处罚的惩戒性与可操作性。《修订草案》第六章从处罚对象、处罚范围、处罚类型、罚款幅度等方面，强化了反洗钱与反恐怖主义融资行政处罚的可操作性、惩戒性与相称性。
完善建议
调整法律名称，融入反恐怖主义融资内容。建议将《中华人民共和国反洗钱法》调整为《中华人民共和国反洗钱与反恐怖主义融资法》，主要理由有以下四点：一是“恐怖融资”不同于洗钱。“恐怖融资”与洗钱在资金来源、资金数额、资金转移、资金使用等方面存在较大不同，反恐怖主义融资机制在可疑交易报告、定向金融制裁等方面与反洗钱机制存在较大区别。二是根据《修订草案》第二条的规定，其既适用于反洗钱，又适用于反恐怖主义融资，因此法律名称应涵盖这两部分内容。实践层面，《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》，以及《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》《社会组织反洗钱和反恐怖融资管理办法》《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》等部门规章名称均使用了反洗钱与反恐怖融资。三是有利于与国际接轨，更好地体现对国际义务的履行。我国加入的《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：金融行动特别工作组建议》（以下简称《FATF建议》），将洗钱、“恐怖融资”与扩散融资相并列。四是将反恐怖主义融资与反洗钱并列，从反恐怖主义视角研究和推进反洗钱工作，更有利于有效预防和打击“恐怖融资”活动，从而有效地防控恐怖主义。
适当界定反恐怖主义融资，厘清法律适用范围。《修订草案》第二条第一款从法律层面对反洗钱作了概括界定，但 未对反恐怖主义融资作出界定，其他预防性法律也未对反恐怖主义融资作出明确界定。建议与《修订草案》第二条第一款对反洗钱进行概括界定的做法保持一致，在预防性立法层面对反恐怖融资主义作出概括界定，将《修订草案》第二条第二款“预防和遏制恐怖主义融资活动适用本法”修改为“预防和遏制为恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人或恐怖活动募集、提供、保存、管理、运作或使用资金或其他资产的恐怖主义融资活动适用本法”。《中华人民共和国刑法修正案（九）》对《中华人民共和国刑法》第一百二十条之一进行修订，将资助恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人，资助恐怖活动培训，以及为恐怖活动组织、实施恐怖活动或者恐怖活动培训招募、运送人员的行为，纳入新设立的“帮助恐怖活动罪”范畴。中国人民银行制定的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》第二条从广义上对“恐怖融资”作了不同于刑事法律的界定，既涵盖了第三人资助恐怖组织、恐怖分子或恐怖活动的行为，又涵盖恐怖组织或恐怖分子自我融资的行为，有利于对“恐怖融资”活动进行严密的监测、监管与预防。建议《修订草案》对此进行借鉴，对相关内容进行完善。
合理区分措施性质，完善特别预防措施表述。建议将《修订草案》第三十八条中的“反洗钱特别预防措施”修改为“特别预防措施”。该条第三款界定的“反洗钱特别预防措施”可以涵盖反洗钱临时冻结措施，但无法涵盖反恐怖主义融资临时冻结措施，更无法涵盖反恐怖主义融资定向金融制裁措施，建议使用涵盖范围更广的“特别预防措施”。《FATF建议》第四条规定了适用于洗钱与“恐怖融资”的“没收与临时措施”，由于“没收与临时措施”适用于刑事、民事或行政调查或诉讼程序之中，因此临时措施本质上属于行政保全或刑事保全。而《FATF建议》第六条和第七条规定的定向金融制裁措施不同于（不会取代）第四条的“没收与临时措施”，是对后者的补充。因此，《修订草案》参考相关内容，对被认定为具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的个人和实体规定特别预防措施。需要注意的是，这种反洗钱特别预防措施性质属于行政保全或刑事保全，不同于定向金融制裁措施。同时，《修订草案》第三十八条第一款前两项均涉及“恐怖融资”定向金融制裁，只有第三项针对有重大洗钱风险的个人和实体的措施属于反洗钱特别预防措施，而《修订草案》第四十二条规定的临时冻结措施包括反洗钱临时措施和反恐怖主义融资临时措施，但其中的反恐怖主义融资临时措施则不属于反洗钱特别预防措施，因此需要作出以上修改。
明确特别预防措施适用对象，准确界定恐怖活动组织和人员范围。建议将《修订草案》第三十八条第一款第一项“国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单”修改为“国家反恐怖主义工作领导机构认定或有管辖权的中级以上人民法院通过生效刑事判决认定并由国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单”。《修订草案》第三十八条第一款规定了特别预防措施的适用对象，其中第一项规定了我国自主认定的恐怖组织和人员，但将其局限于国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单，未涵盖有管辖权的中级以上人民法院通过刑事判决予以司法认定并经国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告的恐怖组织与人员。事实上，我国对恐怖活动组织和人员的认定采用双轨制，即行政认定和司法认定，无论是国家反恐怖主义工作领导机构进行的行政认定，还是中级以上人民法院通过刑事判决进行的司法认定，若要公告认定名单，均要由国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告。依据《中华人民共和国反恐怖主义法》第十六条的规定，有管辖权的中级以上人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法认定恐怖活动组织和人员；对于在判决生效后需要由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告的，由后者予以公告。
对接相关法律，明确中国人民银行定向金融制裁监管职能。建议将《修订草案》第三十八条第一款第二项“外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单”修改为“国务院外交部门发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单或列入反制清单的组织和人员名单”。目前，在执行与联合国安理会决议有关的定向金融制裁方面，我国主要采用中国人民银行转发外交部关于执行联合国安理会相关决议的通知的方式进行，在法律效力、履行效率等方面存在不足。虽然《中华人民共和国反外国制裁法》第十条第二款和《中华人民共和国对外关系法》第三十三条第二款规定，国务院及其部门在确定和实施有关反制和限制措施方面的协同配合义务，但未从法律上明确中国人民银行在反外国制裁定向金融制裁监管方面的职能。建议依托正在修订的反洗钱法明确中国人民银行反外国制裁定向金融制裁监管职能。因此，建议在《修订草案》第三十八条第一款第二项规定中增加“或列入反制清单的组织和人员名单”，以明确中国人民银行反外国制裁定向金融制裁监管职能。
本文为国家社科基金项目“国际法视域下我国反恐怖融资法律机制完善研究”（项目编号：17BFX141）、教育部人文社科规划基金项目“国际视域下我国数字货币犯罪防控法律机制完善研究”（项目编号：21YJA820019）的阶段性研究成果。
（作者单位：浙江外国语学院、郑州警察学院）