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苏维埃时期，中共即开始构建权力下探的乡村管理体系。然而，战争环境以及苏维埃模式面对乡村落后环境的局限，使得苏维埃时期农村革命的权力下探路径更多依赖控制，即通过土地革命，在乡村社会展开大规模阶级斗争，循“武装进入-建立政权-阶级斗争-土地革命”的模式。
这一革命路径依靠武力震慑迅速控制乡村社会，虽然简易直接，却也有忽视乡村社会复杂的实际状况，过多制造敌人，流失政治资源之嫌。苏维埃革命遇挫，原因很多，政治上没有获得持久的实际助力，不能不说是一个重要因素。
1、敌后武工队的作用
抗战开始后，中共进入地方之初，武装仍然起着决定作用，彭德怀说：
“中国没有民主的历史传统，军队常是决定政治力量的主要因素。”
毛泽东说得更直接：“军队中的党是最先进的，它应创造地方的党和政府。”
正因此，八路军刚奔赴抗日前线，总政治部即下发《关于地方工作的指示》，要求各部队在地方动员工作中，应“协助地方党部发展与加强党的组织和领导，无党的地方部队应负起建立的责任”。
毛泽东具体布置115师和120师“派遣必要之地方工作人员，有计划地散开工作，于一定地区完成一定任务”。
已出动到前方的各个部队，“各团每营抽出一个连，到指定地区，同地方党组织游击队一起活动”。
作为八路军政工干部，王恩茂提供了军队介入地方的更多细节。
1937年9月底，王写道：
“参加政治部的部务会议，讨论目前政治机关的工作，主要的是：
（1）前线上的政治工作；（2）地方动员组织武装群众。政治部分一部分同志到前线，即组织部、敌军工作部，其余的移岢岚进行地方工作。”
王随部队到达山西岢岚，并迅速行动：
“参加了讨论地方工作的会议，到会的是民运部、宣传部的同志和参加红军的一批学生，布置了岢岚县一、二、三区工作和城市的工作。”
随后，“老的同志都下乡去做群众工作了”。
中共武装下乡的通常办法是：
“由武工队带一个村长，一个中队长，到这村工作，解决群众问题，建立威信。经过一两个月，群众了解了，同时发现了新的本地积极分子，由群众选出，于是带来的干部就培养出代替自己的本地干部，掌握了政权，自己就再与武工队配合，向前推进一步，开辟其他村的工作。”
军队的介入，保证了党和政权可以快速在地方就位，所谓“把架子尽量的支开”，“自上而下大刀阔斧地开辟工作”，这是讲求效率的中共充分发挥军政工作优势的关键一着。
120师“到晋西北后，在部队中，抽出中下级干部约三百人，组织十三个工作团分发晋西北各县工作，协助地方党进行政权改造、组织地方武装扩兵等工作。…从行署专员、县长、区长，最大多数是党员，中心区村长亦多系党员。”
1938年，王恩茂率部到广灵、浑源开辟根据地，任务中有一条就是“发展党的组织，建立各群众团体（牺盟、农会），恢复政权，成立区公所”，要求半个月内“每个主村建立一个支部”。
可以说，抗战初期，军队在中共发展中起着绝对的核心作用：
“以部队为主配合以少数政权工作人员，对外以政权名义出现，对内以工作组方式统一组织所有力量，部队同志负责军事布置，政权同志负责工作布置，但这里一般情况军事布置服从于工作需要，情况稍有变化，即工作布置服从于军事的需要。”
军队建党、建政声势浩大，许多地区呼啦啦就成立了一大片地方组织：
“由地方党或部队的民运工作同志公开的在各乡村召集群众大会，号召参加。…有些地方建立了一二百村的组织，还未建立区的领导机关，致使各村群众组织各自为政（如清丰中心区），这当然是一个偏向，不过真的是把一个村一个村组织起来了。”
2、改造地方原有体系
武装带动的发展，出现特殊的局面——干部培养跟不上地域发展：
“地方工作要军队派干部，政权工作也要军队派干部，开展敌占区工作要军队派干部，地方武装（游击队、民兵）也要军队派干部，做生产工作，做生意，也有军队派干部。尤其是须要的是连排干部，这些干部派出去的最多，也消耗的最大。”
因此，发展党员、培养干部成为急需。
邢台县的报告讲到培养干部的各种办法，可谓八仙过海各显神通：
路罗区多从斗争中发现积极分子，确定和考查对象，或分配以任务，最后由熟关系谈话发展之。宋庄区亦采取在改善贫农生活中，成立雇工小组中，选择对象，进行谈话，启发其阶级意识…浆水区曾让中心支部同志帮助动员他村斗争时，利用自己社会关系进行发展。还有一种比较“机械化”的方法，是召开农会积极分子训练班，由农会在各村挑选好的成份积极分子受训。
抗战时期，中共进入乡村社会还有一个独特的路径，即尽力利用、改造原有乡村运作体系，维持控制区域的运转，战时统一战线的逻辑和环境，则提供了灵活运用乡村旧有力量的空间。
彭真说得很明白：
“以当时的主观力量，要在短期间迅速打开局面，必须运用同时也应该运用行政方式，自上而下的去发动群众。…每到一村即先找村长，分配他以某种动员工作，限令他召集全村人民开会，而由我们的干部去讲话。”
对此，黄敬后来有一个评判：
“这种方式对不对呢？对的，先定下，放个定钱先把合法地位占下。这时地主把持群众团体，先给他把持去，可是你是我的部下，我取得了合法地位。你有了接近群众的形式，才有可能改造他。”
由于是事后的总结，彭真和黄敬的说法或许突出了对乡村原有体系刻意利用的一面，实际上更大的可能是，中共既有利用原有体系迅速进入乡村的想法，也有联合各阶层民众共同对付外敌的初心，而且，在民族危机面前，中共和乡村社会包括上层社会达成共识也不是那么困难。
在抗日统一战线旗帜下，中共通常不以鲜明的革命者姿态出现，表现得更为慎重，更加小心翼翼，展现出积极调适者的特征。
中共分析战时一般地主的心理说：
“土匪扰乱使他们不仅在财产上受到重大的消耗，有时在生命上也感受威胁，加之敌人搜刮掠夺，他们经历了无数的酸甜苦辣，十分需要社会秩序之安定。恰巧我们开创时期，做的就是戡平匪乱，安定秩序，因此他们对我甚表赞同，愿意和我们一块抗日，建设根据地。”所以，“士绅名流、教育界、基督教徒如团结得宜可以成为农村抗战工作之中坚决领导者”。
乡村的统一战线，让中共和士绅的关系大为缓和，士绅成为中共游击队主要的给养来源，“各县有许多财主尽量供给他们”。
武乡反“扫荡”时，许多地主慷慨的捐款，群众说：“慰劳咱的军队，人家三家出的比全村的还多。”
国共冲突激烈地区，为应付国民党军，“躲避军队麻烦及挨打”，干脆“成立了招待所”，专选富户当主任。争取下层国民党员，建立反顽军统一战线。”
当时中共干部的日记中不乏请士绅吃饭的记载，张南生1939年记有：“中午一时请吃饭，弄了十六个。到会者有邓县长、士绅十八人，县政府二十余人，国民党党部干部也参加。”
新四军金萧支队深入敌后，处境艰难，更为重视与地方的关系，支队长杨思一1944年的日记仍然记有宴请士绅：“晚餐我们也准备了两桌菜，请乡保长及当地士绅。”
山东滨海则以开大会的方式请士绅聚谈，联络感情：
生活住宿，投其所好，听其自主、自然，不要强求秩序一致。负责同志会后到各处走走谈谈，不要板着面孔谈问题，如能谈旧学问更好，不能谈旧学问，请士绅谈谈倾听也好。士绅觉得我们和蔼可亲，一片虚心，生活上不觉得拘束，如同一家一样。”
尽管由于形势变化，抗战中后期，中共和士绅关系逐渐趋于紧张，总体看，抗战阶段的确还是双方关系最好的时期。
利用既有乡村体系，最大的好处就是可以迅速在乡村中扎下行政根基。中共是个效率优先政党，推崇“雷厉风行的作风，说做就做并且要做到底，问题来就解决，并且要解决到底。”
充分发挥既有体系作用，尽快制造规模效应，组织民众，是最能导向效率优先的选择。
比如抗战初期有些群众团体打锣召集，写上名字就算，虽然组织很不严密，但在中共看来，这是开展工作的必经阶段，形成规模才可能有进一步的集约，“用行政方式自上而下的发动，一打锣都来了，你可在里边选择活动分子分配工作，免除许多可能遭遇的工作上的阻挠，免碰许多钉子”。
有了一定规模后，再精耕细作、宣传教育，让群众体会到群众团体的好处，“这时即召集会员群众大会，再重新详细说明成立团体的意义和工作纲领、计划、简章、缴纳会费等，宣布重新登记，愿意者参加，不愿意者可以自由退出”。先规模发展，再淘汰、提高，以军队为基础，党政群各方面迅速推进，利用现有体系渗入乡村，于最短的时间内，全方位迅速铺开，达到了这个目标，才有之后深耕细作的基础。
这就是当时报告讲到的：
“地区的发展不一定要靠军队打，一定要以党、政、军、民深入工作与敌伪军工作配合，没有主力时，亦要能依靠地方党、政权、群众工作。”
上面所讲的路径只是就各根据地的大略发展方向而言，具体到各个地区还会千差万别。
像山西武乡，这里战前中共就有比较健全的组织，被山西省当局视为“四大赤县之一”，一直到抗战前夕，“组织基础未遭破坏”。因此，这里在战争爆发后，党组织迅速展开活动，走了一条主要依赖地方党快速发展的道路。到1939年，党组织从200余人发展到2500人，“成为武乡政治生活上决定的力量”。
一般来说，这样的地区比之依靠军队或利用既有乡村控制体系发展的地区，更加牢固，为中共所乐见。只是这样的地区在当年的历史现场，属凤毛麟角，可遇而不可求。
3、中共乡村管理的制度建设
中共在乡村的努力，做大规模是手段，发动群众是关键，落实控制是目标。
大规模进入乡村后，进一步全面建立政权包括村政权是落实控制的关键一步。把权力基础落到最基层的村社，苏联已有先例。
俄国十月革命后，即建立从中央到县再到村的各级苏维埃，村苏维埃成为最基础的地方政权。
此后，苏联通过大规模的农业集体化，把农民纳入集体农庄的轨道。
1929年召开的苏共十六大决议强调：
“如果说剥夺地主的土地，是十月革命在农村中的第一个步骤，那么向集体农庄过渡就是第二个步骤，是具有决定意义的步骤，是苏联建成社会主义社会基础的最重要的阶段。”
集体农庄集体生产、集体管理，最高权力属集体农庄庄员大会，由庄员大会选出管理委员会和集体农庄主席领导、管理集体农庄的日常活动。
村社建立苏维埃，源自共产主义运动的权力下探理念，这样的权力下探包含着向群众让渡权利，即通过保证民众获得政治权力和经济利益，取得民众拥护，再经由民众的自觉自愿实现国家权力的毛细血管渗透。
苏联基层权力的行使体系，在中共开展苏维埃革命并建立根据地后被引进，共产主义运动立足底层民众的特征是中共权力下探的重要助力，“面向下层，巩固下层，打到底”，本来就是中共权力运作的重要取向。
加之1949年前的中共，根基位于乡村，乡村是生存发展的命脉，“不仅是我们活动的战略基本单位，而且是一切物质供给的主要渊源。”
因此，和苏联相比，中共介入乡村，将党的机器和意志植根乡村社会的动力更为充足。
根据地第一次在县以下建立下探到村的行政系统，这套“县-区-村”三级行政体制，把村庄变成最基础的权力原子，村的权力机构是村公所，“村公所按照财政、生产、教育、调解，及监察委员会，实行具体分工，由村长副负贵总的领导”。
和苏联一样，这套体制在根据地刚刚建立时，强调民众参与和民主权力的行使，建立完整的村级权力行使和监督体系，包括村民大会、村民代表大会、村务会议及政民联席会议等，形成庞大的村政结构。村民直接选出的村公所由村长、村副、各委员会主任、自卫队队长、秘书等组成，最多可达37人。
确立公民的个体地位，“除财力，物力征发仍依户口进行外，村中一切行政，一律通过上述之代表系统，以公民个人为单位进行”。
4、问题的发生
中共这套乡村制度设计要真正落实，并不容易。中国乡村广大，基础薄弱，加之又处于战争时期，即便像中共这样高效的政治力量，短时期内要实现权力的全面覆盖，也力所难能。
时任延属地委组织部部长的李景膺则提供了一个数据：到抗战后期，延属地委下辖6006个自然村中，仍有1815个自然村没有党员。
也就是说，地处陕甘宁边区中心的延属区域，无党员的自然村占到30%。
即便建立了管理系统，应付权力的现象也不在少数：
村农救会的名册，张王李赵应有尽有，再一注意会员年龄，发现了一个非常奇特的现象：一律是五十以上十五以下的老年和青年，没有一个壮年。工作同志到庄长那里一问，庄长很自然的说：把年龄随便改一改好了，没有多大关系。仔细一调查，不只年龄是假的，大部分姓名也是编造的，他们害怕上了名单，第二步就抽兵，于是想出这样巧妙的应付方法。
最大的问题还是村政权，许多地区“没有成立村民大会或村民代表会，新村长‘选’出之后，大家就不再管了，没有人去监督他，帮助他，村长事务过于繁重。”
“巨大的战争动员责任让当村长成为畏途，冀鲁豫很多地区的村长在中共进入后仍然‘大多数是轮流’，‘有的一天一换，有的按地、按人、按牛轮流’。”
这样的村政权，虽然根基已经扎下，但并不能满足期望，中共检讨：
“我们领导的村公所打板子比过去政权还厉害，因为动员任务多，支差多，群众积极性不高，村长动不动就打，个别地方有三天打了四十多个人的”；“党员当了干部，村公所连村警都成了我们的‘清一色’，因此，支差少些，负担少些，群众认我们这一伙是特殊人物，是他们的统治者。”
5、如何化解？
当年中共的文件中，这些问题都会一一摆上桌面，只有面对问题，才有可能解决问题。这就是毛泽东讲的：“问题是解决了又发生，发生了又解决，我们就是这样地前进。”
解决的办法，包括调整村政权组织结构、强化村政权职能等，具体措施有：缩小行政区域，“使政府接近下层，适应战争环境和减少浪费人力财力”；“组织工作团等深入基层和乡村，协助乡村政权的改造和运作”；规定“各地委干部工作单位在县，工作中心在村”，保证中高层干部和村基层的直接连结。
为政在人，碓保遴选符合要求的村长，给予村长脱离生产的权利，是中共在乡村实现权力落地的最重要一环。
如果说传统中国乡村基本处于自治状态，政权和乡村精英间形成妥协分利的运作模式，中共进入后的最大变化，就是培养了一批直接授权、管理的乡村干部，打下权力渗透的管道，也为日后更大规模的控制和改造奠定基石。
当时文件说得很清楚：
“干部不妨多些，不一定只限于几个人，一街一巷都可有个小干部。这样由小而大逐渐培养。”
中共进入乡村后，组织上展开的第一步常常是改选村长。经过村选程序产生的村长，“绝大多数是党员”。
尽管有种种问题，但通过在问题中克服问题，中共逐渐实现政治对乡村的介入，翻转了乡村的权力结构，形成以干部为主体，劳模、普通党员、积极分子、民兵为辅助的新权威群体。
旧有权威群体中，地主富农、村长副村长没落，只有小学教员仍然拥有一席之地。
两相比较，中共树立的新乡村权力群体，将更多普通人纳入权力体系中，覆盖面远远高于之前，尤其通过村选让群众体会到权利的意义，并由此完成权力的落地。
经过中共改造的村政权承担了支持战争和社会政治改造的基础性任务。
根据当时的调查，村政权的工作主要有：战争动员、改善民生、民主建设、生产建设、文化建设。
不过真正落实下来，还是以完成上面布置的任务为主：
“这些工作中实际上哪一种工作做的最多，事实是开会、调查登记最多。其次是公粮、村摊款多。减租减息、解决群众问题，都是配合上边做的，上边不来，就不做。宁武一个月内，公粮、村摊款、招待占整个时间的43%，开会、调查登记占45%，解决各种问题只占4.6%。”
随着控制力的增强，政权中脱产人员也水涨船高，山东东阿一县，“党政民脱离生产者一千零二十三人，地方武装脱离生产者七百九十二人，足以说明党政民机关之庞大”。这是强化控制带来的不可避免的副产品。
（正文完）
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