编者按
为充分发挥人民法院司法裁判的引领和示范作用，湖南高院研究室联合湖南高院新媒体平台开设“谈案说法”栏目，精选湖南法院部分典型案例，从个案中窥探司法裁判规则，通过法官释法析理，解读法律要点，传播正确司法理念，规范司法裁判活动。
本期推送内容为一起基层群众自治权的规范行使与法治良序构建的司法助力的案例，欢迎关注、探讨和分享。
龚文启
案例编写
永州中院党组书记、院长
李茜
案例编写
永州中院研究室法官助理
何卉一
案例编写
双牌县法院江村法庭法官助理
案例奖项
全国法院系统2022年度优秀案例分析评选三等奖
案件索引
一审：湖南省双牌县人民法院（2022）湘1123民初217号
裁判要旨
1.《村委会组织法》第二十七条第二款应当认定为效力性强制性规定，旨在实现基层群众自治权法律法规框架内的有序运行，基层群众自治不得违反、规避或对抗法律法规。
2.法院对基层群众自治规范的效力进行审查时，既要审查其制定的过程是否符合法定程序，也要审查其内容是否与国家法律、法规的规定是否保持一致，是否违背公序良俗。
熊某某等四原告及其子女均为被告某村村民小组的集体经济组织成员，四原告各为其所在四户的户主，并均在独生子女政策期间取得了《独生子女父母光荣证》。
被告某村村民小组于2019年与2021年分配组内集体经济收入款和征地补偿款时，未按独生子女家庭的奖励标准增加一人份额对四原告所在的四户进行分配，导致每户少分5160元。四原告起诉至法院，请求判令被告向四原告支付集体经济补偿款20640元。
另查明，被告某村村民小组组员经过集体讨论通过一份村民决议，其中第三条第五款主要约定：独生子女不能享受双份的集体经济分配，若独生子女走法律程序胜诉，则享受双份，组内应补偿到位。
湖南省双牌县人民法院于2022年4月1日作出（2022）湘1123民初217号民事判决：限被告某村村民小组在本判决生效之日起十日内向四原告熊某某等人每户支付集体经济组织分配款5160元。
根据《湖南省人口与计划生育条例》第二十条第一款第二项之规定，在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，夫妻自愿终身只生育一个子女并持有《独生子女父母光荣证》的，继续享有以下待遇：农村集体经济组织分配集体经济收益、征地补偿费时，对独生子女家庭增加一人份额。本案中，四原告均在独生子女政策期间领取了《独生子女父母光荣证》，故四原告所在的四户属于独生子女家庭，依法应当在分配集体经济组织收益、征地补偿款时多分得一人份额。且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款之规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。本案中，被告某村村民小组内作出的《某村小组集体经济分配方案的决定》中关于独生子女不能享受双份的集体经济组织分配的内容与国家的法律法规相悖，损害了独生子女家庭的合法权益，因此该决定不能对四原告所在的四户发生法律效力。
本案是一起村民决议内容与计划生育奖励政策相冲突的案件，裁判的结果直接关系到基层群众自治权与国家公权力间的互动平衡：一方面，村民决议是村民集体意志的体现，也是实现基层群众自治的重要形式；另一方面，计划生育政策下如何改善独生子女家庭的养老负担，是人口红利式微、人口负债初显时的重大社会问题。本案判决明确了村民决议不得与法律法规相抵触，村民自治的自由应当让位于计划生育奖励政策的落实，体现了国家公权力对自治权行使的帮助、指导与监督，彰显了民事审判主动融入国家治理、社会治理的能动司法理念，实现了法律效果、政治效果与社会效果的有机统一。
一、价值衡量:村民决议的自治自由与计划生育国策的刚性约束
当村民决议与计划生育的国家政策内容相抵触时，究竟应当以谁为准？这关乎二者的性质、效力以及内容所涉价值的检讨。
（一）村民决议的性质及其效力
基层群众自治权是基层群众自治制度的核心，村民决议是基层群众自治权行使的代表性产物。因此，对村民决议性质的讨论，必须置于基层群众自治权性质的检讨之下。结合本案案情，我们将自治权性质的讨论置于自治共同体为主体、以其成员为对象的语境之下展开。基层群众自治权是兼具“权利—权力”双重性质，从来源上看它是一种权利，源于共同体成员的权利让渡，但当村民自治共同体行使自治权时，又具有内部管理色彩的公共权力，是一种“社会公权力”而非国家公权力①。这种社会公共权力，可界定为社会自治共同体经国家法承认和概括授权，基于共同体内部规约，为提供内部公共产品管理内部事务而对其内部成员所具有的支配力②。
村民决议是基层群众自治权行使的产物，其在性质上也兼具了对村民集体进行支配的“自治法”属性与村民自我管理“合同”属性。就“自治法”属性而言，村民决议是基层群众行使社会公权力的产物，基层群众自治共同体作为内部事务的管理者和公共产品的提供者，补充代行了政府的公共产品和公共服务提供者之职③。同时，村民决议是衔接国家法律制度与乡村社会组织、社会力量以及社会治理需求的通道，法律法规等正式规范通常需要通过它来实现自身治理意图。就“合同”属性而言，村民对彼此权利义务的约定内蕴于村民决议中，其行为受村民决议的约束，利益分配亦受村民决议的调整；如果村民对村民决议分配的权利义务产生纠纷，可诉诸司法途径来解决。
（二）计划生育国策的性质及其效力
新中国成立以来，计划生育政策一直是国家发展政策的重要组成部分。根据人口的发展趋势，计划生育政策虽在内容上历经调整与变迁④，但其逻辑起点和时间起点是控制中国人口过多和增长过快的问题。时任国家计生委会计划财务司计划处处长姚宗桥指出，中国的人口控制目标服从于经济发展目标，这是计划生育政策形成的内在脉络⑤。计划生育政策自推行以来，在缓解个人、家庭与有限社会资源和价值的紧张关系，最大限度地发挥人口对经济社会发展的能动作用等方面⑥，做出了独具时代性的贡献。
单纯的公共政策是不得作为裁判依据进行援引的。计划生育虽脱胎于人口政策，但相关政策性内容及配套激励措施进入了法律及地方性规定的规范领域，为《宪法》⑦《人口与计划生育法》及各省级地方性法规所固定，具有法律意义上的规范性及强制力，我国公民的婚育行为均受其调整与约束。进一步说，计划生育政策及配套激励措施因被《人口与计划生育法》及地方性法规所承载，继而相关民事及行政审判有了裁判的依据。同时，根据案情审理需要，单纯的政策性规定经合法性审查后也可以作为裁判说理的依据。
（三）对计划生育国策及村民决议所涉内容的价值衡量
本处暂不比较《湖南省人口与计划生育条例》与村民决议的效力位阶，仅从二者所涉内容进行价值比较与利益衡量。
当前，计划生育国策关注人口红利与人口负债的平稳过渡。过去四十年，计划生育政策所带来的人口红利成为了推动我国经济发展的最大滚轮，但人口红利是一次性资源，也是对未来的借贷，我国当前正处于人口红利和人口债务在时间轴同步投射的阶段。据统计，2022全年我国出生人口956万人，死亡人口1041万人，出现了1962年以来首次负增长⑧。“十四五”期间，我国60岁以上老年人口总量将突破三亿⑨，养老问题与人口负债相形而生，并已成为当下极其严峻的社会问题。《湖南省人口与计划生育条例》对农村集体经济组织分配集体经济收益、征地补偿费时，对独生子女家庭增加一人份额的规定，正是前瞻性地考虑到了农村养老问题，为农村老人提供了经济上的帮扶与心理上的慰藉。
本案中，村民决议以自治之名剥夺了独生子女家庭的特殊财产利益，有悖于“自治、法治、德治”的基层群众自治权行使基本原则。由《村民委员会组织法》第二十七条知，自治权的行使始终受到国家公权力的帮助、指导与监督，始终受到社会主义核心价值观的约束（包括了共同体内部共同价值观），始终受到法律、法规的规制和国家政策的引导。法院裁判指出，村民的自治自由应当让位于计划生育奖励政策的推行：一是从自治的范围看，村民决议的内容应关注村民整体的人身权利、民主权利和合法财产权利，不应打着大多数人的利益之名，排除或侵害少数人的合法权益。计划生育政策减少了农村家庭人口，单个家庭已被削弱的抗风险能力不应被村民决议在财产分配上二次削弱。二是从法治的要求看，计划生育国策所延伸的一系列法律法规，都是对国家整体利益的调解，是对公共利益的维护，尤其是对独生子女伤残家庭和“失独家庭”的特殊保护。本案村民决议所代表的单个集体利益，不能代表公共利益的保护方向，应接受法律规则及政策引导。三是从德治的内涵看，国家和社会都应当承担起计划生育家庭养老帮扶责任，解决本村独生子女农户的养老困境，不仅能从根本上减轻村庄未来将面临的养老压力，更能传承中华民族敬老、爱老优良传统，引导“老吾老，以及人之老，幼吾幼，以及人之幼”的良好社会风尚。
二、规范效力：村民决议不得与法律法规相抵触的规定系效力性强制性规定
从价值权衡上看，村民决议的内容如与计划生育奖励政策相矛盾，应当作出让步与修正。从法律条款的性质而言，《村委会组织法》第二十七条第二款中规定的村民决议不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触⑩属于效力性强制性规定，因村民决议具备“合同”的法律行为属性，当其关于村民权利义务的分配违反宪法、法律、法规等的规定时，该内容即失去效力。
（一）效力性强制性规定与管理性强制性规定的概念辨析
违反法律强制性规定是法律行为无效的原因之一，但并非所有的强制性规定都会引发违反无效的后果。我国大陆学者借鉴史尚宽先生的学说，将强制性规定区分为效力性规定和管理性规定。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致法律行为无效的规范，或者虽未明确但若使法律行为继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范，此类规范旨在处罚违反之行为，并从民商法上否定其效力。与之不同的是，违反管理性规定的民事法律行为并非一概认定有效或无效，应当根据具体情形进行效力判定，此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不一定引发效力否定的结果。
自“效力性强制性规定”和“管理性强制性规定”的区分产生以来，一直存在较大争议，法官在司法实践中也难以找到确定的标准对二者进行区分，原因如下：首先，二者在概念上存在交集。由于效力性强制性规定本身也服务于行政管理目的，因此，也可以归入“管理性强制性规定”的范畴，可以认为管理性强制性规定与效力性强制性规定是上位概念与下位概念的关系⑪。其次，二者导致的法律后果并非截然对立。违反管理性强制性规定的法律行为，也会出现无效的结果。但由于行政管理的目的往往通过管理性强制性规定来实现，这部分赋予了法官一定的自由裁判权，需根据案情实际进行效力判决，通过个案讨论、区别对待以更好地实现行政管理的目的。
（二）效力性强制性规定与管理性强制性规定的区分标准
尽管实践中对效力性强制性规定与管理性强制性规定难以完全区分，但仍存在形式标准与实质标准相结合的模式综合考察，先行判断是否属于效力性强制性规定，如果不能认定则可以归入管理性强制性规定的范畴。
1.形式标准：一是识别是否采用了强制性表述。从文义上来看，法律条文中采用“可以”等表述的通常认为是任意性规范，当事人可以选择是否适用；法律条文采用“应当”“必须”“禁止”“不得”等表述，则可以初步认为是强制性规范。二是识别相关规定是否与民事法律行为的效力有关。有些法律条文虽然使用“应当”“不得”等表述，但只是倡导性规定，例如《民法典》第七百零七条规定的六个月以上的租赁应当采用书面形式，该条与民事法律行为的效力并无关系。三是识别相关规定是否明确违反该规定导致的是无效的后果。此处需要注意将效力性强制性规定与其他合同效力规则相区分，其与效力待定、未生效、可撤销以及其他合同无效规定属于同位置并列的关系，而非包含关系⑫。
2.实质标准：（1）考察规范的目的。一是考察规范所保护的法益，《九民会议纪要》第30条中列举的金融安全、市场秩序、国家宏观政策等涉及重大公共利益的，或者是人体器官、毒品、枪支等违禁品交易涉及公共安全和社会秩序的，一般应认定为效力性强制性规定，法律行为违反此类规范应当宣告法律行为无效。此外，涉及人身权益保护的规范一般也应当认定为效力性强制性规定，而如果法律行为所违反的规范所保护的仅仅只是财产利益，则不能直接宣告法律行为无效。二是考虑如果违反某个规范既可能导致法律行为有效也可能无效，则应当尽可能促使法律行为有效，以实现生活的有效交流运转。三是考虑违法行为的法律后果，如果法律没有明确规定违反强制性规定将导致行为无效，且违反该规定后可以通过行政责任等方式实现规制，则不必宣告无效；或宣告无效所造成的损失以及对交易安全的损害，明显高于确认有效的损害后果，则不一定要认定该法律行为无效。（2）进行利益衡量。在初步认定民事法律行为无效或者有效后，还要根据法益衡量说进行检验校正，最终确定民事法律行为的效力。此处主要考察强制性规定所保护的法益是否超过合同自由这一法益。
（三）财产权益免除条款违反效力性强制性规定而无效
本案中，涉诉村集体成员共同商议制定了本村集体经济利益的分配方案，根据《村委会组织法》第二十七条第二款的规定，该村民决议不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。该条款应当认定为效力性强制性规定：首先，从形式标准来看，《村委会组织法》第二十七条第二款使用了“不得”的表达，且该条并不属于倡导性规定，可以初步认定其为效力性强制性规定。其次，从实质标准来看，《村委会组织法》第二十七条第二款的目的是为了让村集体在法律法规的框架内实现有序自治。一方面，村民自治的规范是中国基层法治体系的重要规范构成，国家公权力应帮助、指导其内容制定符合法治原则和法治精神，实现其和法律等条款有机衔接。另一方面，村民自治是服务于国家治理意志的实现，不应该发展为法律无法介入或与法律有所抵触的独立规范，国家公权力应对假借自治形式违反、规避甚至对抗法律的决议进行监督，防止法律法规在地方运转的无序状态。
体现到本案中，村民决议不仅需要体现“合同”属性的意思自治，更应该体现“自治法”属性的集体意志。村民决议的内容违反了法律和地方性法规中关于农村独生子女家庭的奖励制度，剥夺特定群体多分得集体经济收益的份额，加重其未来的养老负担，最终也反向加重了村组织对养老责任的承担，因此，该决议的内容违法了效力性强制性规定，属无效条款。
三、自治实现：基层群众自治权的行使应保障形式公平与实质公平
（一）基层群众自治权行使的形式公平与实质公平
基层群众自治规范系基层群众自治权行使的产物，其虽然具有“合同”属性，但其“自治法”的属性决定了其不同于合同：以村民决议行为为例，起决定作用的是多数人的意志，对少数人意思表示的忽略很可能侵犯少数人的权益；而合同行为是要约人与承诺人达成意思表示一致，是双方意思表示的折中调和。根据社会契约论的理论，村民通过集体决议的形式放弃了“天然的自由”，同时得到了“约定的自由”⑬。为使这种“约定的自由”更具优势及正当性，不仅要看其是否经过了正当程序，更要看其内容本身是否有助于公平的实现。针对影响实质公平的实现的因素，实践中主要需要考虑以下几种情形：
1.对外嫁女、离婚妇女、入赘女婿成员资格的认定。受传统观念的影响，村民普遍认为“嫁出去的女，泼出去的水”，外嫁女不能分享本村的集体利益；离婚妇女因为婚姻关系的解除也不再属于本村人，故不能继续分享本村的集体利益；而入赘女婿历来属于地位弱势的一方被村民所诟病，更不能享有分配集体利益的资格。对于此类人群，无论是结婚还是离婚，只要具备该村集体经济组织成员的户籍身份，且未在其他集体经济组织获得生活保障，就不能通过村民决议的形式否认其成员资格。
2.对计划生育家庭等为国家社会作出贡献的特殊群体的权利保护。独生子女家庭的奖励份额源于国家法律和地方性法规的倾斜保护，在人口老龄化趋势下，基层群众自治规范对农村独生子女家庭困难处境的帮扶，是对集体成员的一种社会保障，不得通过集体决议的形式剥夺其应得的财产性利益。
（二）基层群众自治规范的司法审查模式
《民法典》第二百六十五条虽然规定了对于侵害村民合法权益的由村集体、村委会作出的决定，村民可以向人民法院申请撤销，但实践中村民直接提起撤销之诉形式的不多，更多的是诉请实质性的内容履行或变更，本案中原告也是直接诉请村小组直接支付相关款项。从实质化解纠纷角度出发，法院未拘泥于撤销之诉的诉讼形式，而是通过庭审明确了村民决议的排除财产性权益条款对原告不发生效力，进而判决村集体支付四原告应得的集体经济利益份额。
因基层群众自治规范侵犯自身合法权益而提起的诉讼，法院可以主动对基层群众自治规范的效力进行内部与外部双重审查⑭。以村民决议为例，内部审查是指对村民决议的内部制定程序的审查，即是否经法定程序制定，是否是村民共同意志的体现。需要明确的是，村民决议的形成主体为本村十八周岁以上的村民，其制定程序通常包括调查研究、拟定草案、村民讨论、表决通过、公布实施五个步骤⑮。外部审查是指审查其与国家法律、法规的规定是否保持一致以及是否违背公序良俗。村民决议应当在不违背国家基本法治原则、精神的前提下，结合本村实际情况予以制定。对于村民决议的违法部分，法院可以在相关的裁判文书中直接确认无效，并以司法建议的形式提醒当地基层政府履行行政审查职能，减少相同或者类似案件涌入诉讼程序，从根本上促进基础群众自治的规范化发展。
注释：
1.崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期。
2.王振标：《论作为社会公权力的基层群众自治权》，中南财经政法大学博士论文，2020年5月，第38页。
3.同上注。
4.2011年“双独二孩”、2013年“单独二孩”、2015年取消晚婚晚育、2016年“全面二孩”、2021年“全面三孩”。
5.姚宗桥：《论中国计划生育政策的性质和表现形式》，载《中国人口科学》2003年第5期。
6.详见国务院印发的《国家人口发展规划（2016-2030）》：2030年总人口达到14.5亿左右。
7.详见《中华人民共和国宪法》第二十五条、第四十九条。
8.数据来源于国新办2022年国民经济运行情况发布会。
9.数据来源于民政部2022年10月26日举行的第四季度例行新闻发布会。
10.详见《中华人民共和国村委会组织法》第二十七条第二款。
11.王利明：《论效力性和非效力性强制性规定的区分——以 <民法典> 第153条为中心》，载《法学评论》2023年第2期。
12.参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典总则编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第756页。
13.参见卢梭：《社会契约论》，李平沤译，北京商务印书馆2011年版，第18-19页。
14.郭剑平：《乡村治理背景下村规民约民事司法适用的理论诠释与优化路径》，载《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2020年第8期。
15.同上注。
来源：永州中院、双牌县法院
编辑：李元
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