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导语：
在2024年的全国两会中，“双碳”成为高频词。至少35位两会代表及委员提出“双碳”相关议案和提案，围绕全国碳市场建设、产品碳足迹认证和披露、国际国内标准衔接互认、行业碳减排以及应对碳关税等等议题建言献策[1]。其中，人大代表薛济萍特别提及，中国应多措并举应对欧盟“碳关税“（CBAM），并提出了与欧盟保持“碳关税”沟通协商，提高国内咨询机构国际认可度等建议。
从内生动力上讲，我国“双碳”战略正引领新一轮以绿色新质生产力为核心的产业变革；从外部压力来看，气候议题日益成为全球经贸竞合的关键领域，发达经济体正构建以碳排放为核心的新型绿色贸易壁垒，即“碳贸易壁垒”，主导新一轮国际经贸规则制定。
其中最具代表性的是欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）；除CBAM之外，欧盟对进入欧盟市场的产品设置碳足迹准入门槛，如欧盟《新电池法》强制要求动力电池、工业电池产品提供碳足迹认证报告。
继欧盟后，英国、美国、加拿大、日本都在考虑推出自己的“碳边境税”（中文报道称为“碳关税”）；七国集团（G7）也于2022年12月宣布建立气候俱乐部[2]。
目前，我国官方从全球气候治理的公正转型以及我国自身经济利益出发，对美欧等发达经济体“利用气候议程设置新的绿色贸易壁垒，诸如违反WTO多边规则的CBAM”[3]持坚决反对态度。但必须意识到，发达经济体构建碳贸易壁垒、主导“碳规则”的方向不会改变，要做好积极应对的准备。
碳贸易壁垒的实施目的：以CBAM为例
在欧盟看来，第一， CBAM能够减少碳泄漏风险，即避免欧洲企业将高碳生产从欧洲转移到低碳价的地区、或用进口替代在欧洲的生产。第二，倒逼欧盟的贸易伙伴采取更强有力的减排政策，加速全球制造业低碳转型。
欧盟CBAM的推进也不乏功利性。
首先，欧盟碳排放交易体系近年来碳价不断攀升，通过CBAM可让所有进入欧盟市场的高碳产品都要支付欧盟的碳价成本，保护欧盟企业和产品的竞争力。
第二，欧盟对引领全球低碳转型上抱有强烈企图心，通过CBAM等工具可让欧盟的“碳标准”、“碳规则”、“碳定价”成为国际标准，希望由此拉开与其他国家产品价值链和产品、产业标准规范的距离。
发展中国家应对“碳贸易壁垒”必要且紧迫
在当前全球化产业分工和国际贸易情景下，发展中国家、新兴经济体国家面临“价值链低端”和“高碳排锁定”的双重包袱。
有研究表明，CBAM对全球碳减排的促进并不显著，但全球贸易、全球福利和经济效率等会因此大幅下降，拖累发展中国家的低碳转型进程，甚至降低其应对气候变化的能力 [4] 。
目前发展中国家、新兴经济体国家普遍对CBAM持反对和严重关切的态度。
围绕欧盟CBAM等碳贸易壁垒的争议大多停留在其扰乱国际经贸秩序、使发展中国家遭受直接经济损失、违反国际气候治理“共同但有区别的责任”原则上。但需要意识到，CBAM等碳贸易壁垒给发展中国家带来的风险不止于此。
首先，CBAM等规则进一步固化了碳排放的“生产者责任制”，加剧了全球碳减排权责界定的不公。
美欧等发达经济体自20世纪70年代起开始“去工业化”，通过产业转移，将高耗能、高排放产业转向发展中国家，同时进口大量碳密集型产品来满足本国消费需求。碳排放的源头仍然是最终消费，通过全球产业分工和国际贸易，发展中国家为发达国家的消费需求排放了数量巨大的二氧化碳。
基于“生产者责任”的碳规则进一步固化削弱了消费端的发达国家的碳减排责任，成为发达国家向发展中国家转移碳成本的工具。“消费者责任”原则或“生产者消费者共担责任”原则，在界定碳排放责任上更为合理和公平，而且是更能有效激励全球化产业链、供应链各环节相互配合实现减排的责任分摊机制。
第二，碳贸易壁垒将削弱发展中国家在全球气候治理中的整体话语权。
发展中国家“减排VS发展”的利益诉求不同，CBAM等相关议题的提出，可能导致发展中国家中的新兴工业大国（如“基础四国”“金砖国家”等）与气候脆弱、最不发达的发展中国家在气候谈判中形成对立，削弱发展中国家在气候谈判中的整体话语权。
我国是当前年度碳排放量最大的国家，若不能及时拿出应对反制“碳贸易壁垒”的措施，在自现在起到2030年前后（实现碳达峰的目标年度），将可能在国际气候谈判中陷入碳排放道德困境。
第三，发展中国家往往是煤炭、钢铁、水泥、电解铝等高碳产品的出口方，但普遍缺少应对能力。
首先是受生产力、技术水平和能源结构的制约，其产品的碳排放强度普遍高于发达国家。其次，大部分发展中国家的气候政策制定处于初级阶段，尚未建立成熟的碳定价体系，甚至没有碳核算能力。
应对“碳贸易壁垒”：中国的挑战和机遇
1、碳贸易壁垒对我国传统钢铁行业和“新三样”的冲击影响
按欧盟目前的方案，CBAM实施后实施后短期内对中欧贸易整体影响不大；但我国钢铁行业的国际竞争力会受到直接冲击。CBAM目前所覆盖的六个行业 [5]中，我国对欧盟电力出口为零，水泥、化肥、氢出口量过少可忽略不计；我国出口欧盟的钢铁和铝均占欧盟进口总量第一，但CBAM暂不计算间接排放，因此间接排放大的铝受CBAM影响有限。
因此，我国钢铁行业目前面临严峻挑战，在内有工业脱碳和去产能的双重压力；在外遭遇欧盟CBAM、美欧《全球可持续钢铝协议》等绿色贸易壁垒的围堵。
除了CBAM外，还需要密切关注欧盟国家的产品碳足迹认证、欧盟《新电池法》、美欧《全球可持续钢铝协议》等碳贸易壁垒对我国新能源汽车、动力电池、光伏等“新三样”的系统性压制。
2、将应对碳贸易壁垒视作提升我国“碳规则”实力的机遇
面对欧盟、G7等发达经济体开始联手主导基于碳排放的新国际贸易规则，面对未来CBAM覆盖范围进一步扩大的风险，相关行业和企业必须开始布局应对，我国的宏观决策部门更要拿出正面应对措施和反制策略。
据中国工程院2022年3月发布的《我国碳达峰碳中和战略及路径》报告，我国有望提前三年，即于2027年前后实现碳达峰。因此，欧盟CBAM的过渡期（至2025年底）与我国实现碳达峰的进程重合，这是我国应对“碳贸易壁垒”、构建完善碳核算和碳定价机制体系、推广自己的“碳规则”和气候公共产品的窗口期和机遇期。
我国已具备应对碳贸易壁垒、构建“碳规则”的技术能力和制度环境。
第一，我国在清洁能源技术和制造能力上已经处于国际领先地位——我国几乎占据全球清洁能源技术生产制造能力的65%，且在成熟的可再生能源技术领域，包括海上风电、陆上风电、太阳能光伏、电动汽车等产业链各环节，我国的产能占比均高于50% [6]。
第二，我国一直以来积极履行大国责任，2020年我国碳排放强度（单位GDP的二氧化碳排放量）较2005年降低约50%，能耗强度和碳排放强度正处于倒U曲线下降区间。
第三，我国已经完成了碳达峰碳中和“1+N”政策体系的顶层设计，各行业、各省和区域的双碳战略目标和实施路线图也已基本明确；碳核算体系、碳定价机制和碳交易市场也在构建完善中，且我国的全国碳排放权交易市场是全球覆盖碳排放量最大的碳市场，几乎占据东亚和太平洋地区的全部碳排放量 [7]。
第四，在碳贸易壁垒存在的情景下，低碳产品将占据更大的市场份额，我国企业和产品相对于其他发展中国家和新兴经济体国家更有低碳竞争力，应对CBAM等碳贸易壁垒更有优势。
因此，CBAM等绿色贸易壁垒的挑战是我国进一步推进工业脱碳、完善“双碳”市场机制和绿色金融体系、提出中国“碳规则”方案参与国际经贸规则制定、与发展中国家开展碳市场合作促进国际气候治理公正转型的良好机遇。
如何提升我国“碳规则”话语权？
在国内，我国能源转型和工业脱碳进程稳步推进，驱动减污降碳机制进一步构建完善。为应对“碳贸易壁垒”，今年政府工作报告中也提出了“促进绿电使用和国际互认”。
为在应对碳贸易壁垒的攻防中变被动为主动，我国需要与立场相近国家（包括新兴的工业经济体国家，以及那些依赖于高碳产品出口、急需发展经济和改善社会福利的发展中国家）推进合作，促进全球气候公正转型，共同应对碳贸易壁垒。具体可行措施如下：
1、利用“一带一路”绿色发展北京倡议框架，构建减排技术的共享机制。
在“一带一路”绿色发展北京倡议框架下，一带一路共建国家积极推动形成绿色和可持续经济增长的共识，加强低碳政策沟通与战略对接，通过低碳项目、资金、技术、人才等领域务实合作，帮助有需要的国家获取低碳技术、改变粗放的增长方式，实现公正的气候转型。
2、探索跨境碳市场的连接，推动“中国-东盟”、“一带一路”等区域共同碳市场建立。
目前，新兴经济体国家和发展中国家的碳定价机制建设基本上处于起步探索阶段，面临着碳排放监测核算难、市场规模小、参与主体不足、碳定价低、人才紧缺等问题。因此需要扩大交易规模和覆盖范围，以保证足够的市场流动性从而形成合理的碳价，以合理的碳价有效引导区域的协同减排行动。
若不同国家、地区的碳市场连接形成共同碳市场，将创造规模更大的、交易更有效、市场流动性更强的碳市场。我国与东盟国家和“一带一路”国家有着密切经贸合作和低碳转型合作关系，可以在此基础上探索建立跨境的共同碳市场。
3、积极主张、制定“基于消费者和生产者责任共担机制”的碳排放责任界定方案。
消费者和生产者责任共担原则下的碳排放责任核算是最优的，但该机制在实际施行中还面临着核算复杂的难题。因此需要设计出具体的方案，将基于消费的隐性碳排放成本显化，并为后面的国际经贸协商、谈判建立依据。
因此，建议我国国家自然科学基金委、科技部等相关部门投入研发基金支持国际贸易中隐形碳排放和碳排放责任分摊的研究，尽早提出国际贸易和产业分工中的“基于消费者和生产者责任共担机制”的碳减排责任可行分配方案。
4、强化与欧盟等发达经济体的对话、协商和合作。
欧盟CBAM具体实施细节上仍有许多敞口，我国相关部门和行业需要与欧盟保持对话和协调，尽量探索CBAM的让步空间和资金反哺机制，推进谈判，促进与CBAM互为补充的发展中国家“公正转型基金”的建立。
同时也要与欧盟围绕碳市场机制建设、碳核算和产品环境标准认证研究合作，特别是要合作建立统一的碳核算方法学，逐步推进动力电池、新能源汽车、塑料等关键外贸产品的碳足迹核算结果互认。
最后，我国可以主动提出加入由G7发起的“气候俱乐部”，使其真正成为全球主要经济体共同参与的、推动工业脱碳和全球气候公正转型的合作框架。毕竟，“应对气候变化是全人类的共同事业，不应该成为地缘政治的筹码”。
参考文献：
[1] 数字双碳研究院. 独家整理！2024年全国两会“双碳”提案[EB/OL]. [2024-03-12]. https://mp.weixin.qq.com/s/CE-bFH5V20Yvao-zDXz3IQ
[2] “气候俱乐部”由诺奖得主Willan Nordhaus提出，提议有强制性减排措施的国家成立俱乐部，相互之间相互免除气候相关的关税，并对俱乐部外没有切实履行减排责任的国家征收关税。
[3] 金砖国家应对气候变化高级别会议联合声明[EB/OL]. [2022-05-15]. http://brics2022.mfa.gov.cn/chn/hywj/gzybzhycgwj/202205/t20220529_10694174.html.
[4] 何晓贝, 翟凡, 马骏, 如何理解欧盟碳边境调节机制对中国和全球的影响[R]. 北大国发院, [2022-03-29]. https://www.nsd.pku.edu.cn/cbw/yjbgxl/521743.htm.
[5] 包括：钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢这六大类行业的产品
[6] IEA. Energy Technology Perspectives 2023[R]. January 2023. https://www.iea.org/reports/energy-technology-perspectives-2023.
[7] World Bank. State and Trends of Carbon Pricing 2023 [R/OL]. [2023-05-23]. https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/58f2a409-9bb7-4ee6-899d-be47835c838fhttps://www.nsd.pku.edu.cn/cbw/yjbgxl/521743.htm.
★本文作者：郑凯方 华南理工大学公共政策研究院 副研究员
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