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导语：
国家统计局2024年1月公布的数据显示，2023年人口自然增长率为-1.48‰。在刚刚闭幕的全国两会上，多位代表委员积极为建立生育支持政策体系，推动人口质量发展建言献策。
IPP政策分析师李彩霞针对政府工作报告中的生育政策变化，结合两会期间关于鼓励生育的提案进行了分析。她认为，通过保障女性就业、合理分担生育成本、扩展托育服务等政策落地，构建一个支持生育、家庭友好的社会环境，可以有效刺激生育意愿；另外，还应考虑政策整体性和系统性，从而形成鼓励生育的合力效果。
鼓励生育再成两会热点 建议主要涉及七大类别
当前我国出生率连续下降，2023年人口已经连续两年负增长，总和生育率1.0左右，在全球主要经济体中位居倒数第二[1]。
正是在这一背景下，2024年《政府工作报告》强调“健全生育支持政策，优化生育假期制度，完善经营主体用工成本合理共担机制，多渠道增加托育服务供给，减轻家庭生育、养育、教育负担”，比2023年《政府工作报告》提到的“实施三孩生育政策及配套支持措施”、“完善生育支持政策体系”目标更细化、要求更明确。
也因此，今年两会期间，很多代表委员的提案都与鼓励生育相关。截至3月13日，笔者从公开媒体中一共搜到28份有关鼓励生育的提案，包括62条建议（一份提案中可能有多条建议）。
整理后，这些建议可以大致概括为以下七大类：
（1）现金补贴或税收、社保减免（6条）；
（2）优化生育假期制度（11条）；
（3）保障女性就业（21条）；
（4）完善托育服务（13条）；
（5）扩大生育保险的覆盖范围（7条）；
（6）加强住房保障（1条）；
（7）培育鼓励生育的文化（3条）[2]。
各类别的占比见图1。
图1 鼓励生育的两会提案建议分类及占比
1.现金补贴或税收、社保减免（6条）
今年两会有关鼓励生育的提案中，提出现金补贴的建议一共有3条，其中2条提议国家补贴，如“从国家层面建立鼓励生育基金，根据家庭养育孩子数量，每月直接发放现金补贴”“国家无差别提供生育福利金”，1条提议“由个人、企业和政府合理共担”；但都没有提及补贴的额度。
支持税收、社保减免的建议也有3条，其中比较具体的是“将0-3岁婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除标准，从每个婴幼儿每月2000元提高至每月4000元”；其他2条提及减免女性生育假期间的社会保险费。
2.优化生育假期制度（11条）
此类建议包括优化女性生育假期，以及延长男性陪产假或增加父亲育儿假等。其中对假期时间提出具体要求的建议包括3条：
（1）延长女性产假至2年；
（2）对养育3岁以下子女的父母双方提供每月1天的带薪育儿假，以及每季度2天的无薪家庭照护假；
（3）探索实施夫妻共享的育儿假，强制男性休假不少于育儿假的三分之一。
提出谁应该承担生育假期成本的建议有2条：
（1）应明确职工生育奖励假、配偶陪产假等假期津贴或工资由生育保险基金或地方财政负担；
（2）在女性孕育、生育、哺育的休假期间，其社会保障应由财政资金承担或承担大部分（无论是否被雇佣，均计算工龄）。
其他建议则只提出“完善生育假期制度”或者“保障生育假期真正落实”，而并未提出可操作的具体措施。
3.保障女性就业（21条）
保障女性就业，主要是指保障女性不会因为生育而丧失就业机会、遭受就业歧视，并为其提供有利于生育后就业的帮助。
在此类别的建议中，有6条提议探索弹性出勤制度，且适用于育儿父母双方；7条提议减少就业性别歧视，具体的措施建议包括加强监管、加大惩罚力度、完善用工成本合理分担、税收减免、将企业建立性别平等年度报告制度等纳入“和谐劳动关系创建示范企业”的基础性评价指标等。
还有7条建议倡导夫妻共担育儿责任、共用育儿假，延长男性陪产假，建立父亲育儿假，间接起到减少就业性别歧视的作用。其余1条建议支持全职妈妈再就业。
4.完善托育服务（13条）
此类别中，有4条提议将普惠托育服务纳入基本公共服务范畴，1条提议由国家财政增加普惠托育服务供给；3条建议加强用人单位提供托育服务；
1条建议“加大公立托育服务机构供给，鼓励社会力量参与普惠托育服务建设”，即鼓励政府和社会力量分担托育服务供给。还有2条建议提出幼儿园可探索0至3岁托育服务、积极推进托幼一体化。
其他建议倡导加大托育供给或提升托育服务质量，但没有提及托育服务的供给方。
5.扩大生育保险的覆盖范围（7条）
此类建议主要包括将辅助生育纳入生育保险或医保（4条）、将生育保险拓展至全体居民（2条）和将无痛分娩纳入医保（1条）。
6.加强住房保障（1条）
今年两会与鼓励生育相关的提案中，涉及加强住房保障的笔者只找到一项，即“对婴幼儿家庭在租房、买房方面提供明确政策支持”，但没有提出具体支持建议。
7.培育鼓励生育的文化（3条）
此类建议主要包括引导年轻人树立正确婚恋观、构建新型婚育文化、共同营造生育友好环境等。
聚焦亮点，细化落实，推广成功经验，综合施策
1. “保障女性就业”的建议切中要害、行之有效
从上文的统计可看出，鼓励生育提案中涉及“保障女性就业”的建议数目最多，为21条，占比达34%。这也符合现实情况。
现代社会育儿成本高企，双职工家庭是常态，职业对女性的自我价值实现、幸福感提升也有很大影响。就业是女性生育的机会成本，只有保障女性就业、减少就业歧视，才能消除女性生育的后顾之忧。
对发达国家鼓励生育政策的研究也表明，发达国家鼓励生育的“工作—家庭友好型”模式不仅能提升一孩的生育率，也对二孩生育意愿产生正向作用[3]。
这种模式，区别于“传统家庭分工型”模式，注重对母亲工作和育儿双重角色的支持，强调男女之间工作和育儿责任的平等分担，推动女性充分就业和实现性别平等。
北欧、法国、比利时的“工作—家庭友好型”模式使其保持较高的生育水平，而实行“传统家庭分工型”模式的德语国家和地区，生育率处于较低水平[4]。因此，“保障女性就业”的建议切中要害，是一大亮点。
2.落实需要配套措施，实现成本合理共担
从第一部分的分析可看出，一些建议过于笼统，缺乏具体可操作的配套措施，很难起到给决策者参考的作用。还有一些建议没有考虑到用工成本合理共担，致使难以落实。
如“延长女性产假至2年”的建议，虽然理论上能大大减轻女性的育儿负担；但如果这一成本全部由企业承担，试问哪个企业愿意招收生育期的女性？
在微观层面，生育可以满足家庭繁衍后代、建立亲子关系等需求；在宏观层面，生育不仅关乎劳动力的再生产，对维持经济活力和社会运转至关重要；还会影响到社会保障体系的可持续性、养老金制度的稳定性，乃至国家的稳定和发展等。
因此，生育不仅是个人选择的问题，更是一个牵涉整个社会和国家未来的关键议题。
基于“谁受益，谁负担”原则，生育成本应由国家、社会、企业和个人等利益主体合理分担。而今年的相关提案，对生育成本如何合理分担的建议并不多，还需要进一步研讨。
3.多渠道增加托育服务供给，嵌入式幼儿园实现“带娃上班”
根据上文的统计，在完善托育服务方面，近一半的建议支持发展普惠托育服务，纳入基本公共服务范畴或由政府和社会力量分担。
有约30%的建议支持用人单位提供托育服务，既符合《政府工作报告》“多渠道增加托育服务供给”的要求，又可以更好地满足上班族家长的需求。
其中，嵌入式幼儿园是一种将幼儿园和工作地点融合在一起的新型幼儿园模式，杭州已有多所，成效显著。只要是在附近企业工作的员工，其适龄子女就都有机会入园接受教育，不受户籍和房产限制。
此举不仅方便父母照顾孩子，有利于促进家庭与工作之间的平衡，还可以提升员工满意度和幸福感，有助于构建家庭友好型工作环境。杭州的这些实践，值得总结出成功经验，向其他地方推广。
需要注意的是，随着我国出生人口的下降，未来3—6岁儿童的人口数量也会对应下降，幼儿园现有的供给可以基本满足未来三十年间入园儿童的需求，但托儿所严重短缺[5]，因此建议学前教育向前延伸，如幼儿园可探索0—3岁托育服务，向托幼一体化发展。这也正是前文有些提案的建议。
4.现金补贴效率最高，综合施策效果最好
浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任盘和林认为，
“相对于社会化抚养方案，直接发钱的优势在于效率”“如果要人口增长，就不能仅仅是降低成本，而是要唤起生育的主动性。直接发钱就是成本最低、最直接的生育激励方式，后续也能将这笔奖励转化为生育收入”。 [6]
的确，经济成本是影响生育意愿的主要因素，直接影响着人们是否愿意生育。
为生育提供现金补贴，家庭就可以根据自身需求进行支配，例如用于支付育儿费用、教育支出等。现金补贴可以快速满足家庭在经济方面的需求，从而激发家庭的生育意愿。但这方面的提案并不多，补贴力度更是没有提及，仍需要进一步的研究和调研。
当然，除了经济方面的因素，生育决策还涉及复杂的社会和文化因素。要想取得长期和持续的效果，鼓励生育需要综合施策，而且需要社会的广泛参与和配合，形成生育友好的文化和环境。
发达国家鼓励生育的实践也证明，只有综合运用各种生育支持措施，才能起到更好鼓励生育的效果。
今年两会期间，有关鼓励生育的提案各有亮点、各有侧重，但在制定或出台鼓励生育政策时，还应考虑整体性和系统性，从而形成鼓励生育的合力效果。
*本文作者：
李彩霞 华南理工大学公共政策研究院 编辑、政策分析师
（点击图片阅读更多李彩霞的文章）
参考文献：
[1] 任泽平团队. 2024年中国人口形势报告[R/OL]. [2024-01-22]. http://www.china-cer.com.cn/baogao/2024012227118.html.
[2] 注：延长男性陪产假、建立男性育儿假制度的建议，由于既属于“优化生育假期制度”，也间接减少了女性的就业歧视，所以既归到（2）类，也归到（3）类。
[3] 余军, 林丽. 生育支持政策的权利之维——发达国家的实践及启示[J]. 新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2024(3).
[4] 吴帆. 欧洲家庭政策与生育率变化——兼论中国低生育率陷阱的风险[J]. 社会学研究, 2016(1).
[5] 李海滨. 低生育背景下中国未来学前教育资源配置问题及相关建议[R]. 华南理工大学公共政策研究院内参, 2023, 第103期.
[6] 北京商报. 政企接力出招，“发钱”鼓励生育是好方式吗？[N/OL]. [2023-08-31]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1775757756238785179&wfr=spider&for=pc.
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