东汉末年，宦官与外戚的轮流当权已是一个的常态了。可在公元188年，在位皇帝汉灵帝刘宏做一个不那么起眼的决定，却悄然宣告了从公元88年开始的，已经一百年多年的这个格局将要被打破。虽然宦官和外戚都还要在舞台上再表演一会，可历史留给他们的时间已经很少了。
当时在位的皇帝是汉灵帝刘宏，刘宏在历史上的名声很差。诸葛亮在《出师表》中：“先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也”，这里的“灵”说的就是这位汉灵帝。而另外一个“桓”，是他继承的那个皇帝汉桓帝。汉桓帝和汉灵帝没有直接的血缘关系。汉桓帝死的时候无子，掌权的外戚窦氏选了支脉很远，只有十岁的刘宏当皇帝，“灵”是刘宏去世之后的谥号，一个本来就不是很好的一个谥号。
东汉王朝中期开始，让皇室头疼的问题皇帝早逝、无子嗣以及即位皇帝年龄太小，就开始了。从东汉的第三位皇帝汉和帝开始，一直到这位汉灵帝为止，没有一个皇帝寿命超过34岁。皇帝早逝的问题，一定程度上成了外戚和宦官专权的一个诱因。年幼的皇帝当不了家，为外戚和宦官掌权留下了空间。皇帝年幼的时候，权利掌握在皇太后和外戚家族手中。皇帝稍微年长一些，就依靠宦官的势力驱除外戚势力，进而通过宦官来治理朝政。可用不了太久，三十来岁的皇帝早逝，又开始下一轮外戚和宦官的势力争夺的轮回。驾崩的皇帝有皇子还好，没有的话只能由掌权的外戚重别的支脉中选，汉桓帝、汉灵帝都是这样当上皇帝的。
与之前的权利轮回稍微有些差异，刘宏刚即位，掌权的窦氏就被在一场政变中被宦官除去了。因此汉灵帝当政的二十多年里，基本全是宦官在当权，汉灵帝时期也是整个东汉宦官专权最严重的时期，诞生了“前十常伺”、“后十常伺”这样的宦官群体。长时期的宦官当权，以至于宦官被普天下人深恶痛绝。
但宦官的问题不会让在位的汉灵帝头痛，而且他也没有子嗣继承方面的问题。他有两个儿子，一个叫刘辩，176年生，当时13岁，一个叫刘协，181年生，当时8岁。
不过让他头疼的事情可不少，各地的叛乱一波未平一波又起。黄巾起义在185年算是基本平定下去了，可是余波不断。之前的187年，已经让东汉头疼一百对年的羌人叛乱再起，因为这个事还罢免了因平叛羌人有功升任三公之首太尉的张温。凉州刺史耿鄙带着去大军去平叛。路上军队哗变，耿鄙被杀。因为平定羌人叛乱，征调东北的乌桓铁骑，结果引发一样发生军队哗变，被征调的乌桓铁骑一哄而散。中山国相张纯乘机联合乌桓、鲜卑在幽州造反，叛乱从幽州扩散至附近的冀州、青州。同样在187年，北方南迁的匈奴屠各胡造反，转过年来围攻并杀害了并州刺史张懿。
面对这样叛乱四起的状况，刘姓宗室里的一位长者，身为太常的刘焉，看到混乱的朝政，多故的皇室，给汉灵帝提建议说：“当今的刺史、太守，很多都是依靠贿赂得到官位的，为了收回成本就盘剥百姓，进一步导致下面人心不服、众叛亲离。应该选出那些清明正直的重臣来当州牧，这样才能安定天下。”这是三国志里的记载的刘焉的建议，资治通鉴采用了后汉书的记载，在后汉书里刘焉是这么说的：“如今天下四方叛乱、兵变频发，但刺史的职位底威信浅，不能够制止这些事。而且用的人都不是刺史自己任命的人，很容易就众叛亲离。应该改刺史为州牧，并且选用清明正直的人来担任这个职位。”
要理解刘焉的这个提议，我们需要先简单了解一下东汉的地方行政制度以及刺史这个职位的由来。
汉和秦一样，地方行政一直都实行的是郡县制。中央政权之下直接就是郡，郡下有县。中央和最底层的县，中间只隔着一层郡。郡的负责人叫郡守，也称太守，在汉代是食俸2000石的高官，基本上和三公九卿中的九卿职级差不多。秦最初设郡三十六个，因此有秦三十六郡的说法。但三十六郡只是秦初的数字，短短二十多年，秦末郡的数量已经到了四十八个左右。东汉初年的时候，一共有郡八十多个。到东汉末年汉灵帝的时候，郡的数量应该要超过这个数字。
上面是东汉地方行政的基本情况，再回头看刺史。刺史，又称刺使，“刺”，检核问事之意。从名称上就可以知道，这是一个类似于今天巡视组组长的职位。刺史，是在西汉初年设立的，职权类似于相当于监察官，主要核查地方豪强，以及2000石以上高官。汉武帝的时候把治理区域划分为十三个州部，每州为一个监察区，设置刺史一人，负责监察所在州部的郡、国。十三刺史部，以及后来东汉十三州都是从这来的。刺史的职位序列并不高，食俸只有600石，远远低于所要核查的郡守。如果单看俸禄，刺史甚至比不上郡之下县的长官县令。
但相比于郡守，刺史却有很多优势。一是离皇帝、离中央朝廷近，主要职能便是汇报辖区内官员及豪族动向的，相比于郡守，皇帝、三公九卿更信任刺史；二是，辖区的范围大，当时一共只有十三个州，而郡有八十多个，一个州按平均数要管六、七个郡；三是，对郡守有变相的领导关系，变相的管理职责，比如刺史针对的对象就是郡守，郡守时时处处要贴合刺史，虽然职级序列上郡守要远高于刺史。
正是因为这样的优势，刺史的职权范围，越来越大，被赋予的职能越来越多。公元188年之前，史书就经常能见到刺史带兵去打仗的事。但这个时候的刺史，有一个操作层面上的问题，就是刺史和郡守职级序列上的颠倒。虽然因地制宜，刺史一时有统兵的权利，一时能够调动各郡的郡守，但在实际操作中这些郡守并不真正把刺史当回事，经常和刺史唱反调。凉州刺史耿鄙的被杀就是一个很好的例子，在去平叛羌人的路上，手下的官兵兵变把他杀了，然后一哄而散，不少都直接投靠了叛军。凉州刺史耿鄙，和同时被杀的另一位并州刺史张懿，催促着东汉朝廷，拿解决方案出来，去应对频频反生的地方叛乱、兵变。
刘焉在提建议的时候倒是挺不客气，上来就直接就说：“刺史、太守，活贿为官。”汉桓帝、汉灵帝时代，卖官鬻爵成了朝廷的一门生意。先开始还只是买一些名誉性的职位，什么关内侯、虎贲郎、羽林郎之类的。但汉灵帝的时候，几乎所有的官职，甚至像三公九卿这样的高官，都需要继任者拿钱来买。以至于汉灵帝身边的太监都看不下去了，居然反问皇帝说：“天下财物都是陛下的，何必还分公和私？”三公九卿都如此，俸禄并不太高的刺史，可以想象大多数是怎么当上的。
真是冰冻三尺非一日之寒，危机重重的东汉，就要服下刘焉开的这付汤药了，开始最后的亡命之旅了。