01 浪潮之下的“被清理”困局
上个世纪末本世纪初，在全国“大力发展经济”的背景下，各地政府以土地和税收优惠作为招商引资政策，吸引初代老板到当地投资建厂，可谓红红火火。
然而，随着全球经济体系的进一步完善，国内高新技术产业的不断发展，不少当年政府“敲锣打鼓”招商引资而来的生产制造类企业、化工类企业、矿产资源类企业，都在经济转型及环境治理的浪潮中面临“被清理”、“被出局”的困境。
由此引发的政企纠纷案件，亦是不断涌现。
造成此类纠纷矛盾的根本原因，我认为是政府和企业都没有为自身找到准确定位。虽然政府以土地及政策作为招商引资的条件要求企业入驻，也真心希望企业为当地经济做出贡献，但因为政府身兼管理职能，双方很难形成真正单纯的“商业合作”。
于企业而言，往往会认为我是政府招商引资而来的企业，当年在“先上车，后补票”的特殊背景下，企业为配合经济发展，快速投入生产，即使存在证照还不太齐全的情形，也是特殊历史时期的遗留问题。政府对此是知晓甚至是同意的，会帮我解决的，我们是合作的共同体；
于政府而言，在不同阶段，对企业的需求及合规要求是不同的。90年代经济发展是根本，政策允许“摸着石头过河”。但是随着国家经济及政策形势不断变化，尤其是土地财政、环保整治等各种矛盾集中凸显后，企业不仅应当随之提高合规要求，还应当为历史遗留的问题买单。
这样的现实，不禁让人发问：这些企业的今天，会不会就是我们的明天？身处其中，我们又该如何趁早规避这样的纠纷，还社会一角安宁？
02 那些在“合规”上倒下的企业主们
在十余年的行政案件代理过程中，我们注意到容易埋下政企纠纷隐患的，主要集中在两个方面：一是“政企之间的投资、合作类协议”；二是“企业土地及环保的合规性审查”。
政企之间的招商引资协议，往往是企业入驻工业园区的主要权利载体。协议不仅会约定土地、建设项目、投资额度等事项，还会体现相关的税收优惠政策或园区入驻要求等内容。
这些内容，一旦不明确，就会成为引发政企纠纷的重大隐患。
一个关于招商引资的案例
2003年，山东日照招商引资一家化工建材企业。双方口头约定，该企业的土地使用税，每年按照土地总面积的3％进行缴纳。因为这一优惠政策是当时日照市普遍的优惠政策，在建材公司入驻前就有另外一家香港投资企业同样享受该政策。
故，政府与建材公司的招商协议书关于优惠政策的表述为“完全参照香港企业优惠政策”。
2018年，日照市因旧城改造计划要求建材公司退出。双方就补偿事宜久久不能达成一致。最后税务机关出面以企业拖欠百万土地税金为由，对企业做出400万的税务处罚。
而此时，建材公司再去搜寻有关“香港公司的招商协议”上的具体内容，根本就找不到。所谓的口头约定的优惠政策也无法证实。
除此之外，企业“土地用途合规”、“土地规划合规”、“环保经营合规”同样值得大家高度重视。
土地作为稀缺资源，在“18亿亩耕地红线保护”及各地政府以土地财政作为主要财政来源的背景下，企业一旦出现违法用地等行为，轻则认定行政违法，被行政处罚，重则涉及违法占用耕地的刑事犯罪。
一个关于土地合规的案例
我们曾代理过一家这样的企业，当年由镇政府进行招商，当时县委班子会议纪要明确表态：企业可以先在耕地上进行建设，随后再通过规划调整来补办企业的土地证照。
可实际上，企业一旦从事经营后，就会觉得证照的事情不是那么重要。几次催促，没有下文就搁置了，想着反正还有县委的会议纪要。
企业经营多年，却一直疏忽办证问题。而政府内部在进行土地用途及性质的变更时，受制于集体建设用地指标的紧缺，办证事宜也是一拖再拖。
2018年，国土部通过卫星遥控调查发现，该企业建址属于耕地范围，遂要求县国土部门进行查处。政府迫于工作压力，在收到任务后的3日内，就将该企业厂房强制拆除了。
近年环保问题的不断涌现，“绿水青山”对可持续发展的重要性不言而喻。因环保整治的涌现，政企纠纷也随之呈现上升的趋势。
一个关于环保合规的案例
内蒙古前旗化工企业，上世纪根据国家政策通过公司制改组后成立。当时企业选址建造位于城区几公里外的山脚下，周围杳无人烟。
经过几年发展扩建，化工企业一跃成为自治区著名企业，成为当地纳税大户，造福一方。随着企业的不断发展，企业周边土地也随着开发利用，居民区就此形成。
期间，企业曾要求政府对周围居民进行整治搬迁，但政府基于旧城改造的资质问题迟迟未解决。
在近年的环保督查中，周围居民区将企业举报。以企业生产存在环保问题，要求企业进行整改。督查处下达整改意见后，政府迅速要求企业停产三个月。
因化工企业的特殊性，停产三个月后，企业大量机器腐蚀性毁损，已不具备复产可能。
曾经的“经济支柱”岿然坍塌，地方经济一落千丈。
太多结果惨痛、经济损失不可挽回的真实案例了！但我们认为，许多政企纠纷的发生，本是可以避免的。
03 “绿灯”时代成为历史
合法性不容小觑
曾经，政府为了经济快速见效，疏忽程序，频频为合规问题开绿灯放行。现在却又为了二次土地开发，淘汰“老破旧”，引进“新高创”企业，“想办法”把旧企业“扫地出门”。
而企业呢，当年为能减少时间、节省成本等，将政府视为兄弟，法律意识淡薄，侥幸作祟，导致自身合法性缺失。
过去的各种“绿灯”“后门”，如今真的成为了历史。从当代产业结构调整趋势、未来经济体系构成、法律制度的立法目的来看，对于企业的合规性要求将进一步提高，依法进行生产经营将成为企业发展的基本准则。
如今，即便就算有政府的扶持，也必须公开合法化。
“依法行政审批，按规入驻生产”，企业提高自身行为的合法性，即便突遇政策性调整，也能拥有保护企业安全的底盘。
因此，我们建议，在企业的各个阶段，不论是建设初、生产经营中，还是扩建、退出等过程中，以下几大问题需要高度重视：
第一、注意投资、合作类协议的合规防范
①不要依赖口头协议或者会议纪要；所有企业和政府之间的招商引资谈判内容，都必须落实到合同。不仅要写到合同里，还要有详细、具体、明确的约定。企业必须要抛弃“和政府不好意思谈细节”的错误心理。对事关企业生存发展的优惠政策，一定要有合同细则约定的保障；
②招商引资内容必须合法；比如，政府不可以用耕地进行招商引资，企业不能建在水源保护区、自然保护区等一些触碰政策红线的问题；
③对政府招商引资政策进行合规性审查；不要想当然认为政府出台的优惠政策一定合法。如果是不合法的税收优惠政策，在企业落地经营的时候，一定会遇到各种困难。
④明确约定政府的各种配合义务；企业在一个地方开展经营，必须得到政府各部门的配合与支持。如果对时间效率要求比较高的投资项目，一定要明确约定时间，推进计划。以免因为政府各部门配合沟通不顺畅，导致项目资金成本无限度增加。
第二、注意土地用途、建设规划合规
近年来，在土地合规问题上，很多企业都知道违法占用耕地轻则强拆，重则涉刑。因此，违法占用耕地的行为有所减少。但是在自然保护区、水源保护区、名胜风景区内建设企业的违法行为仍大量存在。
原因在于，很多企业对这类型的违法完全没有概念。高达几千、上亿的投资，一旦遭遇此类土地用途合规问题，带来的后果相当致命。因此，在这里我们建议企业在进行重大投资之前，要对整个项目进行合规审查。
此外，为了规避企业因规划问题导致的“违章建筑”处罚，企业前期一定要做好规划方面的各类手续办理，补足建设项目的用地规划、建设工程规划等许可文件。
第三、注意企业环保合规
从企业生产经营合规的角度来看，环保合规可以说是生产制造类企业最为重要的问题。如果企业在建设之初就没有通过环境评价验收，那么后续的生产行为将都不具备合法性。这将成为根源性隐患，一旦出现相关问题，法律和制度都无法突破。
所以，首先要获得证明建设项目合法性的“环评文件”。有了环评文件之后，企业还需要在政府的动态检测之下保证排污合法，也就是取得排污许可证。
很多企业都反映，不少地方存在一个现象：
企业想办理环保的合法手续，但是政府统一不给这一区域的企业进行办理。如果没有环保执法，企业可以生产经营，但一旦遇到环保执法，就会下命令让企业停产，并有可能面临行政处罚。
对此，我们想说的是，企业一定要敢于通过法律途径维护自己的权利。实在行不通，就迁到政策相对合法的区域。因为一旦出现问题，最终绝大部分的损失都是企业自己承担。而且，此类风险出现的概率非常大。
目前，企业面临的现状是从以往的“小合规”时代全面向“大合规”时代转化。
我们可以通过确立行业准则、构建合规体系、建立防范体系、完善监控体系、加强应对体系等方式，关注企业在未来生产经营过程中“程序”与“实体”两个方面的合规。
在各个阶段，加固企业自身的合法性壁垒，保证自身权益不被非法侵害，提前避免不必要的财产损失。
04 写在最后
我们建议，政府在行使行政监管的公权力时，要综合考虑、评定企业的历史遗留问题。不能换了领导，变了发展方向，就翻脸不认账。
一味追求执政效果，一刀切得来的短期胜利，必将消损政府的公信力。长远来看，这也必然掣肘地方经济的可持续、高效率发展。
政企纠纷，作为一个应当尽量规避、减少的纠纷类型，并非是三两提示就能完全穷尽的。我们希望，在企业自身努力走向合规的同时，政府也能够通过以往经验教训的总结来预测未来的行为方向。从行为规范的角度多引导企业走向合规，减少政企纠纷的发生。
THE END
✎作者简介
李晓宁，北京栩锐律师事务所律师。聚焦商品房买卖、建筑工程纠纷、房地产开发、集团诉讼、企业法律顾问等多项法律事务多年，有效维护当事人的合法权益。同时也将自己的维权知识与实务经验无偿分享给网民，希望能够给到大家参考与帮助，享有较高的社会声誉和知名度。姜振兴，北京栩锐律师事务所律师。在行政诉讼、房产业务等领域拥有丰富的实践经验和诉讼技巧。
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专注于为复杂疑难政企纠纷争议提供解决方案，其主创团成员大多具备律师身份背景，具有10年以上政企纠纷领域的执业经验，极其擅长为区域内中大型企业提供评估、环保、技术全流程服务。曾办理全国单项高达23亿标的额的胜诉案件，服务客户1200+，平均每年办理案件300+，帮助客户挽回损失累积超过100亿。