关于清朝地方政府有不少不正确的认识，例如有人说清朝用一个小政府管理了一个大国，并举例说知县县衙只有知县、县丞、主簿、典史等几个人就把一个县管理了。并由此夹枪带棒地说效率是越来越低，人员越来越多，该消肿了。
其实，说这话的人显然不懂这个问题。
另外，还有人说清朝县衙其实人很多，例如巴县知县刘衡说他在任时县衙的衙役达七千人。《蜀僚问答》。其实，说这话的人显然不懂什么叫在编不在工人员、什么叫临时工。
今天我们就聊聊，清代地方政府到底雇佣多少人这一问题。
简单地说，整个清代的衙役每个县的县衙的平均衙役至多20人（根据光绪朝统计预估），整个县衙在编人员25人以上。平均每个县的县衙入流与不入流官员最少（请注意最少二字）10人。
清代的品级、在编与不在编人员
在编分两等，其一是国家级在编，也就是是进入吏部、户部名册的在编人员，他们的工资和奖金（养廉银）由国家财政下拨。
其二是省级在编人员，经总督、巡抚、布政使同意的在编人员，他们的工资由省级政府筹措供给。
其三是进入县级人员编制的人，这些人大部分没有工资或工资很少，基本靠自己的工作创收来保证生存，那么为何还要去当差呢？原因就是可以免除徭役。
清代县衙的组织人员，一般包括：正印官（知县，六品到七品）、佐贰官（县丞，七品到八品）、主簿（九品）、吏员系统（八品到未入流）的文官体系。武官主要是防汛官（可不是防汛的官，是地方绿营兵的官职）、巡检等。
请注意，未入流的官也是官，也是要进入编制发工资和奖金（养廉银）的。例如典史就是“未入流官员”连从九品都不是。但它可以被称作“吏役之首”。在一个县衙能被称为“父母官”的人其实有三个人，如知县、县丞、典史。在地方的地位比较高，年俸31两多（每月二三两），养廉银80两（每月六七两）。
知县中除了北京大兴和宛平两个知县是六品官外，其余都是正七品，因此，除了这两个县和江南、西部地区的一些比较大的和经济比较发达、事情比较多的县之外，全国大部分地区的县的不是满编制的。
因为，满编制的情况下其实比较庞大的。编制内的职位名称，在清朝中后期包括：知县、教谕和训导、典史、训科、训术、僧会、道会、汛官。这些职位基本上是必有的，再少就难以开展工作了。如果再多，还有如县丞、主簿等，足有二三十个职位。每个职位可能是多人，比如书吏一职最多可以有24个人。
以典史为例，讲述书吏县级在编是规定的百倍以上
以典史这个职位为例。典史其实就是书吏。我们都知道“三班六房”是县级政府的机构，“六房”就是对应的六部机构，每个房都有一名经书（书吏），其间，六房的书吏的头儿就被称作典史。
典史在乃是“书吏之首”“吏役之首”“吏书”，典史其实就是书吏，他是被称为“三班六房”中的“房”的经书之一，“六房”的经书之首就是典史。
只不过，按照规定书吏是京官和外地督抚布政使学政等地方某一顶级部门的称谓。但现实可不管这些，一般也都称作书吏，正规场合还称作经书。
按照规定：书吏分为定额书吏（经制书吏）和非定额书吏（非经制书吏）。非经制书吏的地方官员只能进入省级地方政府编制内，不归国家官吏编制。
在地方上，人们称典史为“四老爷”（即县衙四把手）“少尹”“少府”等。在实际工作中，典史、经书因为懒政或工作量太多无法做完便招收一些学徒，这叫清书、小书、散书。
再到后来，为了逃避徭役、隐匿财产，花钱可以买“书吏”一职，这些人的名字甚至可以被放入县级地方政府官员名册，这样，国家和地方上的徭役就跟他们没关系了。这被称为挂名书吏。挂名书吏是县级以上部门反对的，国法也不允许。但挂名书吏就从来没灭绝过。
那么，挂名书吏有多少呢？从同治之后这种问题已经严重到令人担忧的地步。同治时期的游百川的《经世文续编》中据说“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”。