4月13日，国家发改委在其官网发布了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，为新一年的城镇化发展划出了重点。
其中，作为新型城镇化战略推进的“重中之重”，城市群一体化发展与现代化都市圈培育分别提及了关中平原城市群与西安都市圈。
发力“城市群”与“都市圈”
2021年正值“十四五”开局之年，为继续深入实施新型城镇化战略，《重点任务》提到了六大方面。包括“促进农业转移人口有序有效融入城市，增强城市群和都市圈承载能力，转变超大特大城市发展方式，提升城市建设与治理现代化水平，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快推进城乡融合发展”。
其中，健全城市群一体化发展机制、培育现代化都市圈，是推进新型城镇化的“重中之重”，同时也是十四五期间推进新型城镇化战略的主要“发力点”和战略支点。
高新区 ©悦西安
在城市群一体化发展方面，《重点任务》明确：制定京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展“十四五”实施方案。扎实实施成渝地区双城经济圈建设规划纲要。研究编制长江中游、北部湾、关中平原等跨省区城市群实施方案，有序引导省内城市群发展等。
在培育发展现代化都市圈方面，支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划，支持其他有条件中心城市在省级政府指导下牵头编制都市圈发展规划。
临潼骊山 ©悦西安
此次《重点任务》连续给出的两个概念“都市圈”与“城市群”，有何不同？
城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。城市群由若干都市圈构成，其内部应该包含若干中心城市。
都市圈则是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。因此，在体量和层级上，都市圈要低于城市群的概念。
超大特大城市向外辐射、带动、延伸，则将培育出都市圈、城市群，“都市圈引领城市群、城市群带动区域”，以此逻辑，成为区域高质量发展的空间动力系统。
国家层面再度“提名”
《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中特别提名了福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划，培育发展现代化都市圈，支持编制实施都市圈发展规划，这是继去年之后，“西安都市圈”这一概念再一次出现在高级别正式文件中。
彼时，《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》列举的是南京、西安、福州等都市圈。今年，重点任务不再提及南京，成都则新进入名单。
需要说明的是，就在春节前，国家发改委网站曾正式发布了关于同意《南京都市圈发展规划》的复函。作为首个国家层面批准的都市圈规划，《南京都市圈发展规划》由苏、皖两省政府联合印发，此次意味着其正式“获批”，成为中国第一个由国家发改委正式批复的都市圈规划。
南京 ©YISHAAN
国家发改委批复的《南京都市圈发展规划》中，明确了南京都市圈的空间范围，由江苏省南京市和周边22个市区县组成。
南京都市圈是以特大城市南京为中心、综合交通廊道为基础、经济社会紧密联系为纽带的城镇化空间形态。南京都市圈范围的确定，借鉴世界主要都市圈发展经验，基于人口通勤流动等大量现状数据的科学分析，也兼顾了区域合作历史和都市圈发展潜力。
南京都市圈空间范围
南京都市圈面积2.7万平方公里，常住人口约2000万；规划范围拓展到南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市。
公开信息显示，目前《福州都市圈发展规划》已得到福建省级的审议通过，有望今年落地。《西安都市圈发展规划》也已编制完成，拟于近期上报国家发改委，相信不日即可批复。
西安都市圈丨西安咸阳西咸+一轴两翼三区
“关中平原城市群”与“西安都市圈”各自的内涵与外延都涉及哪些区域，在陕西城镇化推进中所扮演的角色又有何不同呢？
陕西省“十四五”规划《纲要》中，第六篇对西安都市圈的定位作出了详细介绍，使西安都市圈的范围与功能划分得到明晰——西安都市圈是关中平原城市群的核心区域，是西部地区重要的经济中心、文化中心、科技创新中心、对外交往中心。
关中平原城市群
“关中平原城市群”的范围包括：
陕西省：西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南 5 个市、杨凌示范区及商洛市（商州区、洛南县、丹凤县、柞水县） 山西省：运城市（除平陆县、垣曲县）、临汾市（尧都区、侯马市、襄汾县、霍州市、曲沃县、翼城县、洪洞县、浮山县） 甘肃省：天水市、平凉市（崆峒区、华亭县、泾川县、崇信县、灵台县）和庆阳市区（西峰区）
“西安都市圈”的范围包括西安、咸阳、渭南、铜川、杨凌等多个市区，体现“一核一轴、两翼三区、多组团”的发展格局。
西安都市圈规划范围示意 ©制图 悦西安
一核：
西安主城区、咸阳主城区和西咸新区组成的都市圈核心区；
一轴：
依托陇海铁路、连霍高速形成的东西向发展轴；
两翼：
南部秦岭生态文化提升区和北部渭北产业转移承载区;
三区：
铜川主城区、渭南主城区、杨凌示范区；
多组团：
以高陵、临潼、三原为主体的渭北先进制造业组团；
以富平、阎良为主体的航空产业组团；
以临潼、蓝田为主体的旅游休闲组团；
以武功、周至为主体的现代农业示范组团；
以乾县、礼泉为主体的农产品加工组团。
一核指西安主城区、咸阳主城区和西咸新区组成的都市圈核心区。三者可谓关中区域人口、资源、资本、科技等发展要素最为集中的区域；是西安都市圈当之无愧的核心板块。
一轴指依托陇海铁路、连霍高速形成的东西向发展轴。一方面借铁路与高速交通优势，打造全国重要的综合交通枢纽；另一方面，加速关中城市的商贸、金融、文化等方面往来，促成人口、产业流动，从而助推城市规模扩大与经济发展；
秦岭 ©悦西安
两翼代表南部秦岭生态文化提升区和北部渭北产业转移承载区。秦岭生态保护行动常抓不懈，成为秦岭长久安宁，静谧的保障；渭北工业大走廊即是当前大西安“北跨”战略的主战场，汽车、装备制造、航空产业等产业集群日渐庞大。
三区涉及铜川主城区、渭南主城区、杨凌示范区。铜川提出要“积极融入西安都市圈”，推进西延高铁铜川段、咸铜铁路电气化、延西高速西铜段改扩建等通道建设；渭南也曾表示“积极参与西安都市圈功能布局”，推进“西渭融合”，依托西渭东区、富阎产业协作区，服务西安、发展渭南；
西安一小时通勤圈示意
未来五年，陕西以城市群和都市圈建设为重点，提升新型城镇化质量和水平。优化以关中平原城市群为主体的城镇空间格局，促进大中小城市和小城镇协调发展，加快新型城镇化发展步伐。到2025年，常住人口城镇化率达到65%。
推动城市群(带)建设，推进关中平原城市群高质量发展。围绕交通设施建设、生态环境治理、产业分工协作等领域重点突破，促进城市群要素合理流动和高效配置。培育四条城镇发展带，即陇海城镇带、包茂城镇带、陕南城镇带、长城城镇带。
西安都市圈对外开发格局
以城市群和都市圈建设为重点，提升新型城镇化质量和水平，已写进陕西省“十四五”规划纲要。目前正在编制的《西安都市圈发展规划》，将以西咸一体化发展为重点，以构建网络化、开放型、一体化发展格局为路径，以促进西安中心城市与周边城市(镇)同城化发展为主攻方向，加快培育大西安都市圈。
法律顾问 / 宋亚锋 赵文娟
陕西大秦律师事务所