中国古代政治制度在实践中存在着行政主义倾向,就是以行政力量为中心,一味从政治体制自身的利益出发,封闭式运作。比如司法系统的运转,无论初审、复审到终审,还是平反、昭雪,都是在司法系统内部一层层的公文流转、审批运作。到最后难免变成了满足制度当中的一些形式主义的要求,为了满足一些法律条文而去制造"案情"。自我监察也一样,往往是为了满足每三年一次的例行公事,为了符合四大方面的考核要求去生搬硬套,去进行你好我好大家好的评比。推而广之,整个古代政治制度都存在这样的问题∶以行政为中心。

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明朝有个比较著名的例子,就是洪武年间爆发的"空印案",当时地方的钱粮赋税需要年度审核,户部要和地方政府对账。但实际情况不可能和白纸黑字的规定百分百吻合。地方每一文钱账目都核对清楚,这只存在于理论中。天下那么大,官吏本身又是流动的,不可能每个铜板的收支都符合规定。对不上怎么办呢?那就以中央户部的记录为准,各个地方官府每年派人到户部"送审",随身携带一些盖好了公章的空白公文,户部的数目是多少,来人就现场填上。这样一来,中央和地方账目看起来都是一致的。这就是典型的行政主义做法。

比如曾国藩平定了太平天国后,面临的最大问题也是报销军费。他要报销的军费是四千万两左右,答应给办事书吏四十万两。双方谈拢后,曾国藩再开始编造账目,申请报销。想不到,慈禧太后突然发话不用核查了,曾国藩报上来多少朝廷就给他拨多少。曾国藩感激涕零,说这是"旷古未有"之恩。慈禧太后的话,让曾国藩省去了很多行政方面的纠缠,卸去了他的责任和重担。即便如此,曾国藩还是给了户部的书吏几万两"辛苦费"。因为曾国藩和户部不是只打这一次交道,以后还得打交道。这又是一个典型的行政主义怪象。

行政主义倾向,导致整个体系及其官员,不努力去提高业务能力、去实地调查,而是迎合、维护体制运转本身的要求,顽固地站在体制的立场上去处理实际工作。权力封闭运行,长官意志高于一切。长官本身又受制于行政的条条框框,往往屈服于行政主义。比如,有的长官拿到公文先不看是非曲直,而是先查相关规章制度的规定,把"按制度来办"挂在嘴上。这又反过来加强了行政主义的倾向。在此之中产生的诸多怪现象,从正常角度来看可能匪夷所思,从行政体制的角度去思考,却是正常的。它不仅导致了行政成效的问题,还影响了行政效率,行政成本居高不下。大量的人力、物力和财力,消耗在了行政运转之中。

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北方的游牧民族,几乎是历代王朝最大的心病。在如何应对北方游牧民族威胁的问题上,古代朝廷存在"通商互市,用经济利益怀柔远人",以及"整军备战,出击游牧民族"两种意见。前一种"主和"派的意见,刨除和平主义思想以外,很多持这种观点的人是从现实利益角度思考的。在高度行政主义的体制下,大军调遣的行政成本就超过了与游牧民族通商、怀柔远人的经济成本——这还不包括作战期间的损耗。战争机器一运转起来,成本就高得吓人,有"大炮打蚊子"之嫌,还不如变相送钱给游牧民族划算呢!又比如,为了监督行政绩效,防止腐败贪赃,历朝历代都有反腐败、防惰政的措施,甚至是机构。可在行政主义倾向下,新措施、新机构往往产生新的问题,自身的腐败和效率问题就让人头疼,最终往往是"防弊之法有尽,而舞弊之事无穷"。典型的如北宋后期,为了裁撤冗官冗员,朝廷先成立一个专门负责机构,调查研究,制定措施。结果,没有一人一衙撤销,相反却多了一个新衙门、一套新班子。

古代的中央王朝,老跟北方游牧民族打仗。一开始,中央王朝总处于劣势,过了几十年甚至上百年之后,中央王朝才慢慢地转劣为优,最后战胜游牧民族。这个现象在古代史上循环往复,一开始是打匈奴人,后来是鲜卑人,再后来是和突厥人、契丹人作战,都是如此。这是为什么呢?

司马光在《资治通鉴》里提出一个解释∶北方游牧民族胜在它的"无法",中央王朝败在它的"有法""无法"指的是游牧民族没有繁文缛节,没有太多的规章制度和各种约束,所以每个人自由发挥的空间很大,每个人的积极性和创造性不受约束。行军打仗、攻城略地的时候,游牧民族的单兵作战力比农耕民族士兵的作战力要大得多。汉朝、唐朝、宋朝,表面上看起来各种规章制度很齐全,称得上"有法"。临阵作战的时候,整个体制也好,官也好,反而受到了繁文缛节和各种规章制度的束缚,不能够自由发挥个体的积极性和创造性。所以,一开始游牧民族胜在它无法可依,中央王朝输在它有法必依。战争发展到后来,需要动员大兵团进行主力会战,需要进行持久战。这个时候,制度的优势就体现出来了,中央王朝能把更多的人组织起来,能够保障后勤,能够维持健全的军队组织,所以对抗四十年、五十年之后,有法的终究要战胜无法的。

北方游牧民族就真的无法吗?在制度层面,它的确缺少规章制度,但是在宏观层面,在思想观念上,游牧民族是有法的。比如,公平公正的原则,出力多的人分配得多,勇敢的人获得名誉和尊严;又比如,原始民主的痕迹,单于由部落联盟开大会选举产生,而对于暴戾无能的单于,贵族阶层是可以推翻他的。中国古代政治制度就是有法吗?如果说有法,的的确确是各种法都有,但真的就是有法吗?皇帝可以无法无天。在集权专制之下,所谓的法是一种表象的、细节性的、低级的法,在政治理念上、在对皇权的约束上,它终究还是无法的。没有政治理念,或者说缺乏原则信仰的具体制度,是低级的。就好像一场没有目的,只有细节规定的游戏,不会是一个好的游戏,是为了游戏而游戏。中国古代政治也类似。承平时期,很多政治人物的重要工作是维持系统的稳定,保证各元素间的平衡,而没有思考理想、观念等问题。皇帝要保持权力结构的平衡,在各派力量中间"走钢丝";官员在体制内部的各个条块之间保持平衡,保证辖区内各种力量的平衡。"权衡"二字,由此成为中国特色的政治实践术语。