10月20日，国家发展改革委指导，国务院参事室、中华文化促进会、华侨城集团共同主办，成都大邑县人民政府、华侨城创新研究院、华侨城西部集团共同承办的第五届安仁论坛在成都安仁古镇开幕。本届安仁论坛以“新型城镇化与康旅产业”为主题，聚焦康旅产业对于推进新型城镇化的作用与意义。安仁论坛连续举办四届，已成为中国新型城镇化领域标志性、高规格、高水平论坛。10月20日上午，中国城镇化促进会副主席、中国城市发展研究院名誉院长、国家住房和城乡建设部村镇建设司原司长、中国国土经济学会专家委员会委员李兵弟受邀出席并发表主旨演讲，就农村宅基地制度改革与乡居民宿康旅产业发展的理论与政策进行分析。
发展康旅产业，离不开一个“地”字。目前，中国的国有土地和集体土地管理制度没有打通，二者能否打通可能成为实现“城乡一体化”发展的关键。习近平总书记说：“改革是乡村振兴的法宝”。因此，今天会议我将就“农村宅基地制度的改革与乡居民宿康旅产业的发展“话题，分三个方面跟大家进行探讨。
一、农村宅基地制度改革的基本内容——关于集体建设用地制度改革
首先我们回顾一下国家农村宅基地制度改革的基本内容。
（一）《民法典》对宅基地的规定。该法将在明年1月1日正式实施，调整的主要是人身关系和财产关系。第二编提到物权，其中宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施；并对居住权人做了相关规定，但并未明确其是否包含城市户籍人口。此外，对建设用地的抵押做了相关规定，特别涉及到乡居民宿会产生抵押财产关系的认定，集体建设用地上的房、地是不可分的。
（二）农村宅基地制度改革的要点。1、严守三条底线：土地公有制不改变，不搞土地私有化；耕地红线不突破、不侵犯、不消灭农村的集体经济；农民的利益不受损，绝不侵犯农民利益；２、农村宅基地制度改革的基本原则和重要目标是全面保护农民利益，实现住权的多元保障、自愿有偿退出、下放宅基地的审批权；３、农村集体经营性建设用地可以入市，允许集体建设用地入市、允许就地或异地调整入市、允许转变为集体经营性建设用地入市；４、集体经营性用地改革主要受益方：政府、农村集体经济组织、农民和投资方，改革是社会的全面受益，但主要受益方的利益获取和利益分成是不一样的。
（三）深化改革的新进展。
1、农村宅基地政府管理权责的重大改革。城乡规划国家行政主管部门已经由住建部转移到自然资源部，规划编制内容也纳入了全面的空间规划体系，农村宅基地的管理部门则由自然资源部转移到农业农村部；
２、中央对整个宅基地制度改革做了新的部署。《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出要制定出台集体经营性建设用地入市指导意见、深化农村宅基地制度的改革试点、探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，并试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。
3、部委的相关各项工作有所进展。自然资源部、农业农村部联合发布农村乱占耕地建房的“八不准”的通知，特别提到了不准强占多占耕地建房、不准在承包地上违法建房、不准违反“一户一宅”违规占用耕地建房、不准违法审批占用耕地建房等。另外，闲置的宅基地能不能入市，怎么入市？两部委正在制定的农用地入市指导意见等相关文件中，提出农用地入市必须经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，同时产权明晰，并具备开发建设所需基础设施配套等基本条件。
统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式。鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。
二、农村宅基地制度改革的试点——先行或试点县市的主要做法
去年我们集中调研了8家先行或试点县市的主要作法，包括落实“所有权”、保障“资格权”、放活“使用权”。湖南浏阳试点值得关注的是：一是宅基地可以跨村、跨镇流转；二是宅基地有偿退出、城镇人可以继承，城镇居民通过继承房屋的方式合法取得的宅基地可以有偿流转给他人，也可以有偿退还给村集体；贵州湄潭允许对非居住功能的宅基地分割入市。以上探索都是对当前法律、法规的重大突破。
福建平南县龙潭村，通过弱化所有权，强化使用权，探索历史文化名村保护和发展的路径，由村集体出面统一承租并向外进行发包，然后引入社会资本进行修复，并要求修复工作必须由本村的工匠承担，同时使用当地的材料进行完整修复。
我们对当前宅基地改革的再认识包括八点：1、突破城乡界限的大胆尝试，推进市场化改革；2、农村宅基地从保农民的住房建设供地走向促进深化改革；3、入市交易的集体土地范围要同样实施指标管控；4、入市交易有多种途径和方式，包括就地入市、异地入市、调整入市、分割入市，也包括城中村集体建设用地整治以后的入市；5、农村集体经济组织应该是入市所有权主体与实施主体；6、入市交易平台尚有争议，到底是通过农村产权交易市场还是招拍挂市场；7、入市土地使用用途尚有待进一步明确，能否用于商住用房的开发；8、收益分配要处理好政府、农民、集体、投资方四方面的利益。
要继续坚持三个“不得”与三个“严禁”，依法保护农民的利益。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件；严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。
三、促进乡居民宿康旅产业的持续发展——多路径产业发展的选择
怎么才能促进乡居民宿康旅产业的持续发展，首先要面对的是：中国有没有农村住房制度、中国要不要构建国家住房制度，中国能不能实现城乡住房制度的融通。2019年在线民宿房源达到了134万个，房东数达到40万人，共享住宅的交易市场达到了209亿元。这其中有多少直接由农民改造？多少是市场推进的？怎么通过国家住房制度解决问题？这些都涉及到一系列重大、艰难的制度建设。
（一）必须构建国家住房制度，推动乡居民宿产业发展。现在全国城市住房的市值大概是80万亿到100万亿元，而农村同样220亿居住面积的住宅市值不到20万亿元。改革的关键节点在于农村宅基地可否参照城市构建保障房体系和市场化体系，农村宅基地供给保障前者，农村闲置宅基地以及空闲住房可以提供给市场，从而推进国家住房制度的融通。
农村宅基地制度改革与乡居民宿康旅产业的发展：1、在可控条件下让农村农户住房逐步进入城乡交易市场，实现城乡建设用地和城乡住房交易的统一市场；2、继续全面发展农村社会保障事业，释放农村宅基地上捆绑的社会属性功能，推进空置农房和闲置宅基地进入市场。
（二）建立三级运转模式，重点发展第二层级。1、政府调控，保障政府集中购置；2、集体统筹，促进集体统筹使用；3、农民自主，放开城乡互动交易。目前，中央推动在农村集体建设用地上建设长期租赁的共享住宅、以及利用闲置宅基地开展包括乡居民宿康旅产业等多种经营方式等都属于第二层级的范畴。例如四川广元市利州区月坝村采用政府公司投资建设、向村集体租赁、合作社统一对外经营的方式，在推进了康旅产业发展的同时，带来人口返乡、集体资产从0增加至300万等一系列社会、经济效益。
（三）多种利用闲置宅基地、向城里人进行租赁服务的模式。乡居民宿本质上是农村宅基地租赁使用模式，是当前农村最为积极的实践探索：例如“未来村”模式——宅基地入股、产权共享，“两山金融”模式——宅地资产评估、信托银行金融，“都江堰城乡共建模式”——共建分享，上海城市居民浙江投资养老模式——借钱生蛋，“隐居乡里“的民宿模式——租赁改造。同时，我们要认识到，用地约束、资金约束、产权约束的问题将会日益凸显，隐形的涉法问题依然存在。
（四）利用农村宅基地发展乡居民宿的要点。
1、加强对乡居民宿的引导，把握正确的方向。乡居民宿是城乡融合服务经济的新发展，不是城市度假模式的简单迁移；是对农村闲置资产的有效利用、对农耕文明的文化自信，不是对农村生活方式的盲目改造；是大众的、乡土的、普适的、融合的、满足全体人的消费需求，绝不是专为有钱人的奢侈型消费。
2、入市路径已明确，应提炼入市的制度性重点节点。包括集体土地范围、入市主体、实施主体、入市条件、入市后用途认定及其程序、入市价格确定、收益分配等关键环节；入市交易及管理的基本法律框架，包括交易方式、交易的程序性事项、交易的实现、交易的后期监管等事宜；涉及到占用永久性基本农田的，必须报国务院审批，其余由地方政府审批。
3、遵循市场规律，攻关推进中的难点。包括民宿业价格的确定方式、政府管理部门及角色、入市交易平台、获取土地收益分配、权利人（投资人）关注的集体经营性建设用地抵押融资、再交易等。突破关系全局的难点在于如何将农村闲置宅基地转化为农村集体经营性建设用地入市。
4、加强平台建设，寻求引入社会资本组合发展的可靠路径。构建集体经济组织主体+社会资本运营+金融系统支持+国家平台扶持的平台，集体经济组织收储、长租本组织内农户的闲置宅基地和空置房，保留集体经营性建设用地的使用权，转让闲置宅基地使用权，保障集体和农户的收益权。
5、民宿康旅产业建设用地的土地空间、使用用途与指标管控的一致性。国土空间规划中土地利用四至边界一致性；编制明确的集体经营性建设用地入市方案，明确项目内容、经营主体、股权配置，严格把握土地使用性质和建设项目用途的一致性，避免房地产化；用地指标上下的一致性，必须要纳入县级土地利用计划中。
6、加强政府服务管理，把控收益分配的倾斜性。统筹农民、村集体、投资人和政府四者之间的收益，保障农民的直接受益与间接受益，要让村集体有收益，保护投资人的合法利益。
总之，农村宅基地制度改革与乡居民宿康旅产业的发展，归根到底是要不要打破两种土地管理制度，要不要建立国家的住房制度。