近日，全国知名淘宝村里仁洞更新改造规划通过审议，广州又一个低矮破旧、狭小逼仄的城中村迎来连片开发的新机遇。尽管，“淘宝第一村”里仁洞名声在外，然而，它却从未有过光鲜时刻。街面店铺纵横，货品随意堆放，物流车辆任意穿梭……与仅一街之隔的别墅区形成鲜明对比。
地处番禺门户，里仁洞与万博商务区、长隆旅游度假区毗邻。《番禺区南村镇里仁洞村城市更新单元详细规划》提出，将以改造为契机，强化万博-长隆-里仁洞区域联系，全方位提升番禺区商业商务区能级。
9月28日上午，广州对外发布新一轮深化城市更新政策，将构建“1+1+N”政策体系，力求通过城市更新为经济社会发展注入新动能。新政策以升级的改革魄力，致力解决城乡发展不充分、不均衡问题，将加速广州几百条“里仁洞”摆脱“城中村、村中城”的二元面貌。
人在哪里住？人往哪里去？在城市打拼的年轻人常常为之困扰。
本轮城市更新，广州在全国率先提出产城融合创新解决方案，结合产业注入，治疗产城割裂、职住失衡的大城市病。3年改造83条村、5年改造183条村……在推动形成双循环新发展格局下，广州正以前所未有的力度促进新旧动能转换，吸引人才、资本、产业加速聚集。
产城融合
全国率先探索城市更新产业建设占比
位于东风东路与黄华路交界的南洋电器厂，自成立以来，与老城越秀一起走过风雨70年。时代的发展在东风东路上留下痕迹，崛起的地产、金融业在高楼大厦中林立，电器厂也从当年的先进制造业变成了传统制造业。
在寸土寸金的越秀中心地带，老旧的厂房沉默不语。直到2020年下旬，《越秀区南洋电器厂及周边城市更新单元详细规划》出台，电器厂地块被赋予了新的时代使命——建设广州“老城市新活力创新发展示范区”，高标准打造大湾区科技、金融、智能制造地标建筑群。根据规划，附近3.73万平方米地块将迎来改造，未来，融资产业建设量占融资总建设量比例为74%。
近日，在接连出台的多个城市更新工作指引中，《广州市城市更新实现产城融合职住平衡的操作指引》（下称《产城融合操作指引》）尤为引人瞩目，这是广州在全国首次为产业建设量与总建设量占比划出了“底线”。该指引对标国际一线城市产业配比，为广州划定了三个产业圈层：
第一圈层为广州环城高速以内的区域，面积约220平方公里。《产城融合操作指引》规定，第一圈层内，城市更新单元产业建设量原则上占总建设量的60%以上；第二圈层在环城高速外，东至天河-黄埔、番禺-黄埔界，南至广明高速，西至广州-佛山市界，北至华南快速，面积约397平方公里。该片区将强化中心城区核心区及广州南站、万博商务区等重点功能片区的高端要素聚集，原则上产业建设量占比不低于40%；第三圈层为一、二圈层之外的其余区域，重点构建城乡一体发展格局，产业建设量占比可结合片区发展实际自行制定。
改造中的杨箕村，摄于2016年。
为何率先在广州提出？
“在盘活存量土地的基础上，广州将以产业带动新一轮创新发展，让人才在此有业可成。同时，也鼓励在大学城周边设立更多科创产业孵化器、创客空间等业态，培养广州大学生的创新创业精神。”广州市住房和城乡建设局负责人回应。
产城融合，二者彼此镶嵌共融共生。在拉动高端要素聚集的过程中，广州更加重视位居最顶端的要素——人才。产业吸引人才，城市留住人才。在启动新一轮城市更新工作中，广州在关注产业导入的同时，努力以职住平衡降低人才的发展成本。
地铁3号线珠江新城站，每日上演着人流的潮汐。职住分布的不均衡，跨越几十公里通勤早已成为上班族的日常。“通过为产业建设量划底线，广州将通过城市更新降低生活成本，增加住房供应量、公共服务配套，为城市留住人才。”广州市规划和自然资源局负责人介绍，近日，《广州市城市更新单元设施配建指引》（下称《设施配建指引》）出台，首次对产业周边配套设施提出刚性要求。
洽谈交往型设施、便民生活型设施、休闲娱乐型设施、商务服务型设施以及市政公用型设施等，《设施配建指引》严格区分各类配套设施类型及配置面积要求。或许，在不远的将来，上班与生活不再是广州人难以平衡的二元世界。
品质提升
“村村大师作”升级城市精细化管理
在市区，获批改造的南洋电器厂终于走入“退二进三”的产业迭代进程，改造后的南洋电器厂将规划增加公建配套17项，包括幼儿园、文化中心、社区卫生服务中心、星光老年之家等，进一步提升老城区公共服务能力。
在里仁洞，城中村的设施配备同样参差不齐，经过改造，里仁洞共配置315处公共服务及市政设施，总建设面积达47.28万平方米。特别在教育、医疗版块，里仁洞片区还将新增一处优质中学，由番禺区政府统筹，设立公办名校，同时，规划一家500床的综合医院，满足片区需求。此外，5300套人才住房也已明确写入规划，通过全域改造，里仁洞的城市综合服务能力实现飞跃。
在新一轮城市更新中，广州以更大力度配置医疗、教育、养老、文化等公共服务资源，刷新了公建配套供应的“广州标准”，以供给侧结构性改革服务高质量发展。“旧有的城市更新模式容易造成开发碎片化、资源分布失衡、建设急功近利等问题。新一轮城市更新本着去房地产化模式，重视城市功能的综合开发。”广州市城市更新规划研究院院长骆建云表示，城市空间的优化利用，设计至关重要，可打造出更多精品工程。
本次出台的《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（下称《实施意见》）提出，坚持“大师领衔、专家咨询、公共参与”的改造形式，提升规划设计水平，突出地方特色，打造精品项目。“村村大师作”成为提升城市品质的重要力量。
近日，媒体上传出了大师进村的消息。由中国工程院院士何镜堂亲自启动的“岭南国际建筑师公社”项目，将国际设计大师引进了花都区港头村，帮助这座广州市美丽乡村改造升级。届时，设计大师们将为这座600年的古村落引入新业态、打造新景观，重塑村居格局。“城中村改造在保持村落传统文脉的同时，也要让村民享受发展的便利性。”骆建云说。
根据《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》（下称《工作方案》），未来三年内，在以中心城区为重点的城中村改造中，将实现1公里范围内“村村通地铁”的目标。不仅在交通配套上，城中村改造还将完成对生态环境、违法建设、“散乱污”场所的全域治理，提升人居环境品质。《工作方案》要求，按照五年行动方案，到2025年底前，广州将基本消化存量违建，完成整治河涌（段）766条，优化“山水城田海”的城市生态格局。
另一方面，城市品质的改善不能仅停留在风貌控制上，持久的精细化管理同样重要。以“绣花”功夫对历史文化街区、老旧小区进行微改造，坚持修复与活化并重，近年来，为实现老城市新活力，广州在城市更新工作中积极引导公众参与，博采众意。如永庆坊片区便成立了恩宁路共同缔造委员会，通过开展常态的沟通交流，不仅提升了老街改造的满意度，也逐渐形成了新型社会治理格局。
改造中的杨箕村，摄于2016年。
制度创新
引入司法手段力促拆迁解决方案出台
1个《实施意见》、1个《工作方案》以及N个配套操作指引，构成了本轮城市更新的“1+1+N”政策体系。自2009年广州启动“三旧”改造以来，至今已过去11个年头，2015年起，单一的“三旧”改造升级为城市更新，广州一直率先于全国探索突破城市更新旧机制。2019年，广州在总结过去十年盘活存量用地经验的基础上，提出城市更新九项重点工作，全面扩充了仅以“三旧”改造为目的的城市更新目标，为综合有机更新体系的建立打下基础。
站在新一个十年之初，广州重新审视城市更新政策体系，积极总结过往的经验教训，提出了以深化城市更新引领城市高质量发展，将城市更新与社会经济发展深度捆绑。除在更新改造内容、力度和规模上不断加码，更结合了城市发展的特有气质，率先在全国提出了若干条城市更新新理念。在骆建云看来，这次新政策肯定了城市更新是实现高质量发展的重要抓手，体现了它对发展的驱动作用，以及对高端生产要素的间接吸引力。
除了在全国率先划定城市更新三大产业圈层，为产业发展制定刚性配套外，本次新政策更在体制机制方面大胆创新，为城市更新在实际操作层面，赢得更为灵活的政策空间。如《实施意见》提出，将协同推进老旧小区微改造项目、历史文化遗产保护项目，与全面改造项目的组合实施。在改造中探索在本区内跨项目统筹、开发运营一体的新模式。这意味着将引入市场机制参与公益与民生改造项目，以异地平衡的项目打包方式，持久保障非赢利项目的改造进度。
随着城市更新工作地不断深化，越来越多合作企业将参与进来，一方面保障了资金链的稳定性，另一方面，也将有助于提升改造品质。为进一步激活市场动力，压制市场弊端，本次《实施意见》确立了合作企业引入退出机制，要求企业保证在三年内项目建设有实质性进展，导入产业有实质性成效，并将企业履约情况纳入诚信管理。
另一方面，市住建局也将进一步优化营商环境，加大工程建设审批制度改革，保障合作企业利益。通过分阶段施工许可，“三旧”项目用地报批将继续提速；通过探索“单元详细规划+地块详细规划”分层编制、刚弹结合分级审批体系，将必须由市政府审批内容，与可交由区政府审批的弹性指标分离，用制度的灵活性保障工程的高效性。
对于被认为《实施意见》最重磅的最后一项条款，第二十项规定，强化行政司法保障，寻求破解产权关系、开发利益不均的最优解决路径。这是广州市第一次引入司法手段解决城市更新“老大难”问题，对此，市住建局相关负责人介绍：“该项条款将给不合理的利益要求踩刹车，寻求双方合理的解决方案，为城市更新提高效率。”骆建云认为，这条款并不是为“强拆”开绿灯，而在于保障绝大多数人的利益。
在骆建云看来，新政策更加突出了城市更新的统筹性，不仅在于对国土空间、资金技术的统筹，更体现在通过产业导入，成为统筹社会经济发展的平台。“2009年提出的‘三旧’改造，突破了土地管理的行政垄断，带动了市场的能动性，具有里程碑式意义。十年后的今天，新政策创新异地平衡、企业奖励等机制，进一步释放出市场活力。”骆建云说。
数读
广州城市更新三年实施计划目标：
三年内推进以中心城区为重点的83条城中村改造
推进285个旧街区改造项目
推进176个旧厂房改造项目
推进213个村级工业园改造项目
推进95个专业批发市场改造项目
推进3个物流园改造项目
整治1.24亿平方米违法建设
整治河涌（段）333条，长度约352千米
广州城市更新五年行动方案目标：
结合重点功能片区，推进183条城中村改造（含三年计划83条）
完成83条城中村回迁安置房建设
基本完成422个旧街区改造项目
推进306个旧厂房改造项目
推进541个村级工业园改造项目
推进182个专业批发市场改造项目
推进11个物流园改造项目
计划整治约1.64亿平方米违法建设
整治河涌（段）766条，长度约826千米
【南方日报、南方+记者】郎慧
【摄影】梁文祥
【作者】 郎慧；梁文祥
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端