近日，省政府办公厅印发《关于综合施策解决违法违规占用耕地和历史遗留问题推动土地管理工作健康发展的工作方案》（以下简称“《工作方案》”），明确了全省耕地保护工作的一系列目标。根据此前计划，今年底前，广东将完成30万亩垦造水田任务，并建成2556万亩高标准农田。
根据《工作方案》，广东将聚焦违法违规占用耕地屡禁不止、程序性违法用地比例较大、耕地占补平衡落实难、土地利用重增量轻存量等问题，通过严格控制新增建设占用耕地、盘活利用存量土地、大力挖掘耕地后备资源等举措，全面遏制违法违规占用耕地势头，实现违法违规占用耕地面积逐年下降，确保完成国家下达的耕地保护任务。对违法用地特别是违法占用耕地问题严重的地区，将根据上一年度内违法用地情况，按一定比例冻结年度土地利用计划指标。
推动项目建设少占或不占耕地
《工作方案》提出，要强化国土空间规划管控和用途管制，严格控制新增建设占用耕地。科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，统筹谋划重大项目空间布局，推动项目建设少占用或不占用耕地，特别是永久基本农田。统筹安排乡村建设用地布局，今年将至少完成50个试点村庄规划优化提升。
接下来，广东将按照一定比例把达到质量要求的耕地依法划入永久基本农田，实行特殊保护。除国家规定的重大建设项目外，其他建设项目一律不得占用永久基本农田，按规定占用永久基本农田的，要严格按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求进行补划。
同时，广东还将制定出台关于加强和改进设施农业用地管理的实施意见，合理界定设施农业用地范围和用地规模，防止以发展设施农业为名擅自将耕地等农用地改为非农建设用途、违法违规占地建房。
针对土地利用重增量轻存量的问题，《工作方案》提出要盘活利用存量土地，实施珠三角村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动，以“工改工”为主攻方向，建立健全促进村镇工业集聚区升级改造的体制机制，出台三年行动方案等配套政策文件。至2022年底，珠三角地区实施改造面积达到3.6万亩以上。
在加快处置批而未供和闲置土地方面，广东将继续严格落实建设用地“增存挂钩”机制，大力推进批而未供、闲置土地处置，建立闲置土地处置台账，逐宗核实土地闲置原因，逐宗制订处置方案。
违法违规占地或被列为失信行为
此前，我省已印发《农村占用耕地建房摸排工作方案》，提出要全面摸清2013年以来全省农村占用耕地建房底数。
而此次印发的《工作方案》则明确，将严厉打击违法违规占用土地特别是占用耕地、占用永久基本农田行为，涉嫌犯罪的依法移送司法机关。
对违法用地特别是违法占用耕地问题严重的地区，将根据上一年度内违法用地情况，按一定比例冻结年度土地利用计划指标。广东还将探索将违法违规占用土地特别是占用耕地行为列为失信行为，将严重违法犯罪失信行为责任人列为联合惩戒对象。
此外，广东将大力挖掘耕地后备资源，破解耕地占补平衡难题。比如，加快垦造水田工作进度，今年底前保质保量完成30万亩垦造水田任务。探索省级指导、市县主导、水田指标省市按一定比例分成的新模式，各地根据耕地占补平衡和现代农业发展需要，结合水利灌溉工程布局，制订年度垦造计划，集中连片垦造水田。
《工作方案》中还提到，要以市场化方式显化耕地特别是水田的资源价值，适当提高耕地占用成本，引导各类建设项目不占或少占优质耕地资源。研究完善省级统筹、集中垦造、跨省购买等多种模式下的利益分配及交易管理制度机制，实行差别化的耕地占补平衡管理方式，多途径落实耕地占补平衡。
结合耕地占补平衡需求，我省将继续开展高标准农田建设，到2020年年底建成高标准农田2556万亩。统筹推进高标准农田建设与垦造水田等补充耕地项目新增耕地核定工作，形成的补充耕地指标在满足本区域耕地占补平衡需求的前提下，可用于跨区域耕地占补平衡调剂。
此外，《工作方案》还提出，要加快解决农村不动产产权不清问题，确保今年底前基本完成全省“房地一体”农村不动产登记发证工作任务。
以下为工作方案原文：
关于综合施策解决违法违规占用耕地和
历史遗留问题推动土地管理工作
健康发展的工作方案
为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护系列重要论述精神，有效解决我省违法违规占用耕地和历史遗留问题，严守耕地保护红线，推动我省土地管理工作健康发展，制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神，牢固树立新发展理念，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，聚焦违法违规占用耕地屡禁不止、程序性违法用地比例较大、耕地占补平衡落实难、土地利用重增量轻存量等问题，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，完善耕地保护体制机制，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，为保障国家粮食安全、促进我省高质量发展构筑坚实的资源基础。
（二）工作目标。坚持开源节流、疏堵结合、奖惩并举、标本兼治，通过综合施策，全面遏制违法违规占用耕地势头，实现违法违规占用耕地面积逐年下降，确保完成国家下达的耕地保护任务，稳妥解决有关历史遗留问题，建立健全长效机制，推动我省土地管理工作健康发展。
二、重点任务
（一）牢固树立新发展理念，切实强化耕地保护意识。
1.增强节约集约用地责任感，树立严守耕地红线的大局观。各级党委、政府要充分认识耕地保护的极端重要性，进一步增强工作责任感和紧迫感，坚持节约优先、保护优先，自觉把耕地保护工作摆到重要位置来抓，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制。组织举办市县级领导干部自然资源管理专题培训班，提高领导干部依法依规、科学规范管理自然资源的意识和能力。创新耕地保护宣传方式和手段，大力宣传实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度工作成效。结合“全国土地日”“世界地球日”等主题日，探索开展创意新、主题好、形式活、影响大的耕地保护主题宣传活动，努力营造全民保护耕地的良好氛围。
（二）强化国土空间规划管控和用途管制，严格控制新增建设占用耕地。
2.强化国土空间规划管控。在国土空间规划中科学布局生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，统筹谋划重大项目空间布局，推动项目建设少占或不占耕地特别是永久基本农田。按照“多规合一”实用性的要求，开展村庄规划优化提升试点工作，统筹安排乡村建设用地布局，2020年至少完成50个试点村庄规划优化提升。
3.严格保护永久基本农田。按照一定比例将达到质量要求的耕地依法划入永久基本农田，实行特殊保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。强化国土空间用途管制，除国家规定的重大建设项目外，其他建设项目一律不得占用永久基本农田，按规定占用永久基本农田的，要严格按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求进行补划。
4.规范设施农业用地管理。制定出台关于加强和改进设施农业用地管理的实施意见，合理界定设施农业用地范围和用地规模，坚决防止以发展设施农业为名擅自将耕地等农用地改为非农建设用途、违法违规占地建房。对符合规定条件的设施农业用地，进一步简化备案程序，提高用地取得及备案效率。
（三）盘活利用存量土地，有效减少新增建设占用耕地。
5.实施珠三角村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动。以“工改工”为主攻方向，建立健全促进村镇工业集聚区升级改造的体制机制，出台三年行动方案等配套政策文件，系统协同高效推进集聚区土地盘整、产业再造、环境整治、安全管理等工作。至2022年底，珠三角地区实施改造面积达到3.6万亩以上。
6.盘活利用存量工业用地。按照自然资源部关于推进粤港澳大湾区建设的部署，制订推进存量工业用地盘活利用试点工作方案，围绕降低“工改工”改造成本、建立规划保障机制、支持实施连片改造等方面进一步完善配套政策，明确重点工作任务，充分调动各方积极性，实事求是分类盘活，促进珠三角地区存量工业用地改造，实现从存量拓空间、从集约增效益。适时总结推广粤港澳大湾区的先进经验做法，纵深推进粤东西北地区存量工业用地盘活利用。
7.加快处置批而未供和闲置土地。严格落实建设用地“增存挂钩”机制，大力推进批而未供、闲置土地处置，建立闲置土地处置台账，逐宗核实土地闲置原因，逐宗制定处置方案，实行挂账销号，确保完成国家下达的工作任务。
（四）深入推进“放管服”改革，减少程序性违法用地。
8.深化用地审批制度改革。完善承接国家授权和委托用地审批权配套政策措施，加强用地审查审核队伍建设，优化用地审批系统，适时开展省管权限用地审批职权委托实施评估，进一步提升用地审批效率。推动构建“全链条跟进、全流程提速、全方位服务”的资源保障机制，探索实施用地用林用海一体化审批，深入推进规划用地“多审合一、多证合一、多测合一、多验合一”。积极争取自然资源部支持，推进重大线性建设项目、省级立项的重大基础设施建设项目中控制工期的单体工程、因工期紧或受季节影响急需动工建设的其他工程建设用地审批改革。加快制定公布全省征收农用地区片综合地价，保障被征地农民土地财产权益。
（五）全面落实“严起来”要求，从严遏制违法违规占用土地特别是占用耕地行为。
9.坚决查处违法占用耕地行为。积极稳妥有力有序有效推进农村乱占耕地建房问题整治工作，对增量问题采取“零容忍”的态度，对存量问题抓紧摸清情况、查清底数，科学制定方案，从实际出发，分步整治、分类处置。开展“全链条”严起来遏制违法用地专项行动，严厉打击违法违规占用土地特别是占用耕地、占用永久基本农田行为，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。建立健全“增违挂钩”制度，对违法用地特别是违法占用耕地问题严重的地区，严格按照原监察部、人力资源社会保障部、原国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》（中华人民共和国监察部令第15号）规定，对有关责任人员进行约谈问责，并根据上一年度内违法用地情况，按一定比例冻结年度土地利用计划指标。
10.完善土地执法监管共同责任制。建立完善土地行政执法机关与公安、司法行政、财政、审判、检察机关之间的高效协作机制，规范涉土地案件处理程序，健全“裁执分离”中裁定、执行工作的衔接和问责程序，强化行政执法监督和检察监督作用。探索将违法违规占用土地特别是占用耕地行为列为失信行为，将严重违法犯罪失信行为责任人列为联合惩戒对象，推动相关部门依法依规采取联合惩戒措施。加强农村宅基地管理，督促指导乡镇人民政府（街道办事处）严格规范行使农村村民非法占用土地建住宅的行政执法权。充分发挥农村基层组织的主体作用，探索对农村集体土地实行网格化管理。对各级党委、政府及其部门不作为、乱作为等情况，按有关规定严肃追责问责。
（六）大力挖掘耕地后备资源，破解耕地占补平衡难题。
11.全力推进垦造水田。加快垦造水田工作进度，2020年年底前保质保量完成30万亩垦造水田任务。建立健全垦造水田项目后期管护机制，对全省已验收的垦造水田项目持续跟踪管护、提升地力、落实种植。统筹做好垦造水田项目后期管护资金保障，省财政按规定对垦造水田项目等补充耕地项目落实后期管护给予适当补助。探索省级指导、市县主导、水田指标省市按一定比例分成的新模式，各地根据耕地占补平衡和现代农业发展需要并结合水利灌溉工程布局，制定年度垦造计划，集中连片垦造水田。
12.积极拓宽补充耕地来源。开展全域土地综合整治试点，统筹土地开发整理复垦、低效建设用地和农用地整治，调整优化永久基本农田布局，增加耕地面积，促进耕地保护和土地节约集约利用。开展全省补充耕地后备资源潜力调查，将适宜开垦为水田或高质量等别耕地的地块优先纳入开发补充耕地及耕地提质改造范围。将“十二五”以来实施的高标准农田建设项目范围内适宜垦造为水田的地块纳入垦造水田范围，拓宽补充耕地新路径。
13.加强和改进耕地占补平衡管理。坚持以市场化方式显化耕地特别是水田的资源价值，适当提高耕地占用成本，引导各类建设项目不占或少占优质耕地资源。研究完善省级统筹、集中垦造、跨省购买等多种模式下的利益分配及交易管理制度机制，实行差别化的耕地占补平衡管理方式，多途径落实耕地占补平衡。
14.统筹推进高标准农田建设与新增耕地核定。结合全省耕地占补平衡需求，继续开展高标准农田建设，到2020年年底建成高标准农田2556万亩。统筹推进高标准农田建设与垦造水田等补充耕地项目新增耕地核定工作，形成的补充耕地指标在满足本区域耕地占补平衡需求的前提下，可用于跨区域耕地占补平衡调剂。
（七）尊重历史实事求是，妥善解决有关历史遗留问题。
15.统筹解决复垦区挂账问题。利用当前编制国土空间规划的契机，结合第三次全国国土调查成果，对复垦区中现状为建设用地的原则上全部落实建设用地规模，并将落实情况作为市县级国土空间规划的审批要点，推动解决复垦区问题。积极争取国家支持，增加我省建设用地总规模，帮助解决复垦区建设用地规模挂账问题。
16.推进解决补充耕地不实问题。统筹组织补充耕地核查工作，针对核查发现的问题，制定整改方案，因地制宜、分门别类明确整改措施，确保补充耕地指标真实可靠。扎实推进全省不实补充耕地整改工作，落实整改资金，强化后期种植管护，通过落实整改、土地综合整治、跨县域统筹调剂、申请跨省域国家统筹补充耕地等方式，多措并举偿还我省补充耕地指标欠账。
17.加快解决农村不动产产权不清问题。统一开展全域农村不动产权籍调查，以“总登记”方式，对全省集体土地范围内符合登记发证条件的宅基地使用权及其地上房屋所有权和集体建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物所有权进行统一确权登记，确保2020年年底前基本完成全省“房地一体”农村不动产登记发证工作任务。
（八）健全耕地保护长效机制，充分调动各方保护耕地积极性。
18.加强耕地保护法治体系建设。健全完善耕地保护相关法规规章，推动修订《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《广东省基本农田保护区管理条例》《广东省非农业建设补充耕地管理办法》等地方性法规和政府规章。
19.加强耕地保护动态监管。充分运用信息化技术手段，强化耕地保护监督职能，建立健全耕地保护动态监管机制，全面掌握耕地特别是永久基本农田持续变化情况，并重点对全省垦造水田、补充耕地项目后期管护情况进行专题监测，为管理决策及政策完善提供参考。
20.强化耕地保护责任目标考核。严格按照《广东省地级以上市人民政府耕地保护责任目标考核办法》及考核评分细则规定，组织对各地级以上市人民政府进行考核。市县人民政府要根据省的考核办法，制定、修订下一级人民政府耕地保护责任目标考核办法，与下一级人民政府签订年度耕地保护目标责任书，组织开展考核，并根据考核结果和工作成效予以奖励或惩戒，压实各级人民政府耕地保护主体责任。
21.完善耕地保护经济激励机制。根据国家下达的2035年耕地保护任务，结合我省实际合理分解下达各地级以上市耕地保有量和永久基本农田保护任务，探索实施“义务必尽、任务可调、代保有偿、长期坚持”的耕地易地有偿代保模式，进一步完善我省耕地保护经济激励制度。
三、工作要求
各地、各有关部门要充分认识加强耕地保护工作的重要意义，切实加强组织领导，落实工作责任，完善工作措施，确保各项任务落到实处。省土地管理改革协调领导小组负责统筹协调解决方案实施过程中的重大政策问题，定期对工作开展情况进行检查指导，具体由省自然资源厅组织。各级党委、政府要切实担负起加强耕地保护的主体责任，政府主要负责人是第一责任人，要组织相关部门按照职责分工履职尽责，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性，形成保护耕地合力。
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本文来源：广东省政府网、南方日报
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