2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议评定结果(上)

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关于2019年度全国检察机关

社会治理类优秀检察建议评定结果的通报

各级人民检察院:

检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,维护国家利益和社会公共利益,保障法律统一正确实施的重要方式,是人民检察院助力推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。2019年,各级检察机关深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,深刻把握新时代检察工作的新定位,大力更新法律监督理念,认真执行《人民检察院组织法》和《人民检察院检察建议工作规定》《检察建议督促落实工作统管办法》规定的各项制度,不断加强和规范检察建议工作,切实把检察建议做成刚性、做到刚性,取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果。为充分发挥优秀典型检察建议的示范作用,最高人民检察院经组织各省级院推荐、专家评审和征求相关中央国家机关意见,评定了2019年全国检察机关社会治理类优秀检察建议,现通报如下。

1.北京市人民检察院就艺术品评奖和会员发展方面的管理漏洞向某联合会制发检察建议

2.辽宁省鞍山市人民检察院就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议

3.吉林省吉林市人民检察院就企业管理漏洞向某集团公司制发检察建议

4.上海市人民检察院就互联网应用商店对收录软件个人信息保护未履行管理责任问题向某网络科技有限公司制发检察建议

5.上海市闵行区人民检察院就新开盘小区物业管理问题向某物业公司、某街道办事处和房管部门制发检察建议

6.江苏省灌南县人民检察院就货运APP监管问题向某科技有限公司制发检察建议

7.江西省南昌市新建区人民检察院就宾馆、居民楼治安管理问题向公安机关制发检察建议

8.重庆市璧山区人民检察院就未成年人监护缺失问题向某镇人民政府制发检察建议

9.四川省荣县人民检察院就涉刑强制隔离戒毒人员监管问题向公安机关制发检察建议

10.四川省崇州市人民检察院就基层治理问题向某镇政府制发检察建议

11.陕西省人民检察院就人防工程易地建设及易地建设费征收管理问题向人防监督管理部门制发检察建议

12.甘肃省人民检察院就金融机构风险防范问题向某省级金融机构制发检察建议

各级人民检察院要进一步深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,主动融入推进国家治理体系和治理能力现代化大局,认真学习借鉴优秀检察建议体现的好经验好做法,进一步提高制发检察建议的质量和效果,充分发挥检察建议在维护司法公正、促进依法行政、推进社会治理等方面的独特作用,持续把检察建议做成刚性、做到刚性,努力为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标作出新贡献。

附件:全国检察机关社会治理类优秀检察建议材料及文书

最高人民检察院

2020年8月5日

附件

一、北京市人民检察院就艺术品评奖和会员发展方面的管理漏洞向某联合会制发检察建议

【基本情况】

2018年9月29日,北京市监察委员会以某协会原分党组成员、副秘书长杜某涉嫌受贿罪、行贿罪,向北京市人民检察院移送审查起诉,北京市人民检察院于同日交由北京市人民检察院第三分院审查。经依法审查查明,杜某利用担任某协会原副秘书长、展览部原主任的职务便利,于2010年10月至2017年下半年,为多人在办理某协会主办画展作品入选作品、获奖和取得某协会会员资格等事项上提供帮助,非法收受上述人员给予的钱款共计131万元。北京市人民检察院第三分院于2019年2月19日,以杜某涉嫌受贿罪、行贿罪向北京第三中级人民法院提起公诉。2019年3月29日,北京市第三中级人民法院依法开庭审理该案,当庭判决杜某犯受贿罪、行贿罪,决定执行有期徒刑六年,并处罚金人民币80万元。在案件办理过程中,检察机关注重发现案发单位和所在行业在艺术品评奖和会员发展方面存在普遍性、倾向性治理问题和管理监督漏洞,在调查核实基础上,研究提出有针对性的检察建议。

【制发过程】

(一)吃透案情,找准问题。杜某案承办人在办理案件过程中发现,杜某利用其担任某协会领导职务以权谋私的犯罪行为,严重破坏了美术行业生态环境,造成极坏社会影响,不仅反映了其个人主观恶性,也暴露出某协会在管理中存在的问题。通过讯问杜某、审查在案证据和查阅相关文件资料,发现某协会在主办展览、会员评审等工作环节存在管理监督漏洞,有发生违法犯罪隐患,同时需要给予有关涉案人员、责任人员以行业惩戒,初步判定该案具备制发检察建议的合法性、必要性和可行性。

(二)开展调查核实,奠定检察建议基础。检察机关发挥检察调查职能,有针对性地对涉案人员基本情况、违法问题发生背景、具体违纪违规行为等进行核实,主动联系监察委员会调查人员、特定涉案人员,赴某协会实地核实相关情况,详细了解涉案原因、具体情节、违规程度等,对所有涉及案件的当事人进行区分,分为建议依规惩戒人员、待核查人员等不同类别,为建议实施行业惩戒奠定基础。同时,运用认罪认罚从宽制度,促成杜某认罪悔罪。杜某结合反思自身犯罪经历,从履行协会职能、现行制度漏洞、改进工作建议等多方面对某协会改进工作提出十余条具体建议。

(三)充分沟通交流,广泛征求意见。一是开展“监检联动”,实现无缝连接。监检双方在补强案件证据、核实量刑情节等方面加强沟通、交换意见,共同提升案件办理质效。检察官针对办案中发现的案件背后的治理漏洞,主动与监察机关办案人员进行沟通,为区分提出行业惩戒建议奠定基础。二是主动登门,听取案发单位意见。杜某案判决后,检察机关主动联系某协会,协商召开杜某案专题座谈会。座谈中,监察机关、检察机关、案发单位三方围绕协会职能定位、健全管理监督制度、严格评审环节管控、落实行业惩戒制度等进行深入交流,并就开展以杜某为反面典型的警示教育达成共识。三是借用“外脑”,广泛听取专业意见建议。针对案发单位行业特殊、专业性强的特点,采取电话、函询、座谈会等多种形式广泛征集专业人员、专业团体的意见建议,确保制发检察建议的内容精准度高、实效性强。

【被建议单位回复和采纳情况】

2019年8月14日,北京市人民检察院向某协会的上级单位某联合会制发检察建议,并当面宣告送达了检察建议书。接到北京市人民检察院的检察建议书后,某联合会党组高度重视,党组书记专门作了批示,提出了具体整改要求。某协会先后召开两次分党组会议和三次由各处室负责人参加的会议,把检察建议书提出的整改意见对口分到有关处室,要求结合党风廉政建设和日常业务工作等进行认真整改,并对有关失德失范会员进行研究处理。经过两个月的整改,某联合会全部采纳了检察建议内容并书面回复检察机关。2019年11月20日,某协会当面向检察机关送达回函和整改报告,并就整改落实情况做了现场通报。

【跟踪督促和落实情况】

检察建议书送达被建议单位后,案件承办人员与被建议单位保持密切联系,及时跟踪督促被建议单位按照检察建议整改落实,并就落实中的相关问题加强沟通,推动积极稳妥落实建议,充分实现建议的预期目标。

【效果和意义】

繁荣发展的美术事业是建设社会主义文化强国的重要力量,发展美术事业是满足人民美好生活向往的必由之路,开展美术评奖、发展会员是美术领域“推精品,出人才”的重要渠道,“德艺双馨”更是人民群众对美术工作者的职业要求。某协会作为美术行业引领服务联络机构使命光荣、责任重大。某协会领导成员杜某在作品评奖、会员入会评审等方面以权谋私的腐败案件,说明行业管理存在漏洞,行业生态存在普遍性问题,在对相关职务犯罪依法打击的同时,更要加强源头治理、源头预防,推动建章立制、堵塞漏洞,优化长效监督管理机制。从美术行业扩展至整个艺术行业,提升检察建议发送层次,推动某协会上级主管单位参与督促落实,有利于提升检察建议的辐射效应,扩大整改覆盖面。某联合会所属专业协会众多、行业范围广、群众关注度高。北京市检察机关依托案件办理,针对文艺管理领域腐败问题向其提出有针对性的检察建议,促进提升美术行业的治理水平,得到了某联合会党组的高度重视和大力支持,对于推动我国文艺繁荣发展有积极意义。

【检察建议书】

北京市人民检察院检察建议书

京检建〔2019〕1号

某联合会:

你单位所属某协会原分党组成员、副秘书长杜某涉嫌受贿罪、行贿罪一案,由北京市人民检察院第三分院依法提起公诉,2019年3月29日,北京市第三中级人民法院依法开庭审理,判决杜某犯受贿罪、行贿罪,决定执行有期徒刑六年,并处罚金人民币80万元。该案中,杜某利用担任某协会(以下简称“某协会”)原副秘书长、展览部原主任的职务便利,于2010年10月至2017年下半年,为多人办理在某协会主办画展入选作品、获奖、取得某协会会员资格并成为某协会会员等事项上提供帮助,并非法收受上述人员给予的钱款共计131万元。

繁荣发展的美术事业是建设社会主义文化强国的重要力量,某协会作为美术行业引领服务联络机构使命光荣、责任重大。杜某利用其担任某协会领导职务以权谋私的违法行为,不仅严重破坏了美术行业生态环境,造成极坏社会影响,也反映出某协会在规范评奖评审制度、落实监督监管职责和加强行业队伍建设等方面存在漏洞。经检察机关进一步调查核实,并与你单位、某协会、监察机关进行座谈交流,发现某协会主要存在以下问题需要及时改进:

一、评奖评审制度存在漏洞

文艺评奖和发展会员的目的在于树立正确导向,发挥激励作用,但某协会现行组织文艺评奖和发展会员的制度不够完善,存在明显漏洞,不正当获奖、入会问题时有发生。一是在文艺评奖方面,主要是评委的产生、确定程序不够严谨,特别是大众美术类展览评委选择随意性大,易被操控,同时“面对面”评选方式未能实现评委独立评选,拉票、人情票问题多发,如杜某通过影响评委的方式帮助沈某获奖。二是在会员入会方面,主要是会员入会程序存在漏洞,终审前专业评审审查程序缺失,作品作假、评委谋私现象时有发生,如杜某帮助于某以杜某代笔获奖的作品通过会员评审,成为某协会会员。

二、制度落实不够严格,监管、问责机制不到位

某协会现行的监督管理制度涵盖了《文艺评奖管理办法》、《评委库建立实施规范》等多层面的制度规范,也实行了“制度上墙”,但通过杜某案件发现仍然存在落实乏力、监管缺位的问题。主要表现在以下三个方面:一是制度落实不严格,已有制度未能发挥其应有作用。如《某联合会全国性文艺评奖管理办法》等文件均对评委回避、保密、失职问责等作出明确规定,但未能依规依纪有效执行,杜某帮助其学生卢某获奖正是利用上述漏洞。二是监管制度不健全,现有文艺评奖制度虽明确了组委会、评委会、监委会基本权责,但具体职责不够明晰,需要进一步细化。如《某协会展览评选监委会工作条例》中明确的监委会权责清单过于简单,仅仅列举了三项工作任务,不利于有效履行监督职责。三是问责机制未能有效运行,对于有损评奖工作的不良行为,未能依据已有规定及时追究责任。

三、廉政法纪教育和职业道德培育力度不够

某协会是党和政府联系美术界的桥梁和纽带,履行“团结引导、联络协调、服务管理、自律维权”基本职能,应当将美术艺术行业建设和队伍建设作为协会的重要工作任务。但是,经调查了解,杜某在职期间协会开展常态化教育培训工作力度不够,廉政教育活动较少,职业道德培育仍需加强。正如杜某剖析自身犯罪原因中提到的参加警示教育次数少,也未能入心入脑,导致其在违法乱纪的道路上越行越远。

发展美术事业是满足人民美好生活向往的必由之路,开展美术评奖、发展会员是美术领域“推精品,出人才”的重要渠道,“德艺双馨”更是人民群众对美术工作者的职业要求。对于美术行业的职务犯罪行为既要严厉打击,更要从源头上预防。鉴于你单位所属的某协会作为美术行业引领服务联络机构,为进一步推动美术事业健康发展,有效预防和减少美术行业职务违法违纪问题发生,结合审查办理案件和前期调研情况,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条和《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,提出如下建议:

一、进一步健全完善评奖评审制度机制

建议协会按照《某联合会全国性文艺评奖管理办法》《某联合会关于继续深化全国性文艺评奖制度改革的意见》等文件要求,对美术评奖工作加强顶层设计,完善相关制度。一是梳理在展览评奖、发展会员等工作中存在的薄弱环节,按照可执行、可监督、可检查、可问责的要求,制定、细化相关规定,扎紧制度笼子,堵塞管理漏洞。二是加强对展览评委的管理,在评委遴选上增加美术名家、评论家占比,确保评奖公正性;建立常备可操作的《评委守则》,细化评委权责和履职程序;规范细化评审标准,依托人工与科技手段相结合改进评选方式,保证评委的评审活动不受干预;强化对评委的廉政警示教育,强化评委的廉洁自律意识和法纪观念。三是加强对会员入会管理监督,建立专家评审委员会,通过专家审核、网上公示、公众监督等方式,抓实对入会会员存疑作品甄别、入会终审等关键环节的审查,提高敏感事项科学决策能力,切实保证评奖、入会等各项工作在公开、透明的环境下进行。

二、严肃处理有关违规、失德失范人员

建议协会按照《某协会会员管理办法》等文件规定,对于检察机关办案中发现的,通过行贿、代笔等不正当方式获得某协会会员资格的当事人进行甄别处理,实施行业惩戒。一是对于部分当事人如于某使用杜某代笔的作品获奖后取得会员资格,马某某采用威胁杜某的方式多次获奖并取得会员资格,建议取消其会员资格。二是对于其他涉案当事人如沈某、杨某等,虽也在入会前后向杜某行贿,但鉴于其行贿行为存在被动性或是受他人影响,建议通过专业评审委员会进行作品审查,确定其是否符合入会标准,如不符合应当依规取消会员资格。三是会员如王某、叶某等人存在为他人获奖、入会提供帮助等失德失范行为,建议依法依规予以处理。四是建立健全美术工作者、评委等人员从业禁止制度,对在从业、履职中违规违纪造成不良影响的,建议在一定时期禁止其从事相关参评、组评工作。

三、全面抓好协会党风廉政建设

建议协会按照习近平总书记在文艺工作座谈会上的重要指示精神,充分发挥美术艺术队伍建设和行业建设主导作用,更加扎实地开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动,坚定不移推进党风廉政建设。一是不断提高会员服务管理水平,从杜某案的教训来看,协会分党组成员应当避免个人参与美术创作市场交易,把主要精力放在服务管理主责主业方面。要加强对美术工作者职业道德教育,既重专业亦重品德,培育“德艺双馨”美术人才。二是牢牢抓住关键岗位干部,要抓住负责会员入会、展览活动、评奖办节等工作岗位领导干部这个“关键少数”,实施警示教育、廉政教育、专门培训等举措,强化廉洁自律和遵规守纪意识,让用权者明底线、知敬畏。三是充分发挥协会党组管党治党主体责任,认真落实党内各项组织生活制度,用好谈心谈话制度,坚持纪在法前、纪严于法,“抓早抓小”、防微杜渐。

你单位所属协会众多、行业范围广、群众关注度高。某协会所发生的案件具有行业代表性、违法典型性,在督促其进行整改的基础上,建议考虑在某联合会所属其他协会开展有针对性的防范工作。

以上建议,请你单位根据实际情况认真研究落实。若有异议,在收到本建议书后十个工作日内可向本院提出;若无异议,请在收到建议书后两个月内,责成某协会将落实情况书面函告本院。检察机关将积极配合贵组织做好相关工作,共同推进中国文艺事业的繁荣发展。

2019年8月14日

二、辽宁省鞍山市人民检察院就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议

【基本情况】

辽宁省鞍山市检察院在审查罗某某等23人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪一案中发现,2005年罗某某开始着手抢夺客运市场,掠夺经济利益,为了达到垄断岫岩至新甸等客运线路的目的,获取更大的经济利益,罗某某在客运线路上成立了一支听从号令的非法队伍,排挤、打压同线路经营者。罗某某指使同案犯,采取加车、押点、卸客、不许停车等客等非法手段,强行买卖客运线路。2006年6月,罗某某注册成立了公司。2007年1月,罗某某曾因更改营运客车时间的无理要求被客运公司拒绝后,对客运公司经理进行殴打,被处罚后仍不思悔改,通过在客运线路上巡查护线、蹲守威慑、拦截堵截等方式打砸出租车,辱骂殴打司机,强行卸载乘客,在客运市场建立了“黑秩序”,长期从事违法犯罪活动。

辽宁省鞍山市检察院认为,罗某某以自己成立的客运公司为依托,成立“地下执法队”,长期“垄断”客运线路,排挤同行,采用辱骂殴打、蹲守威慑、追逐堵截的方式,建立客运市场“黑秩序”,垄断节假日加车,致使城乡道路旅客运输秩序遭受严重破坏,造成恶劣社会影响。当地交通运输部门没能采取有效措施防止“垄断”客运线路的发生,未能严格执行道路交通运输管理法规,存在行业管理漏洞,因此有必要制发检察建议。

【制发过程】

经调查核实后辽宁省鞍山市检察院承办检察官草拟了检察建议书,送法律政策研究部门对检察建议书的必要性、合法性、说理性等进行审核。为确保检察建议书的质量,辽宁省鞍山市检察院主管检察长牵头,由承办部门检察官、研究室负责人和扫黑除恶综合治理组成员组成调查组,到交通运输部门调查核实、征求意见。交通运输部门领导高度重视,积极参与征求意见过程并结合工作实际提出具体想法。调查过程中,鞍山市检察院还专门与交通运输部门召开意见反馈座谈会,面对面听取对检察建议书的看法。检察建议书制作后,鞍山市检察院举行了宣告送达,邀请鞍山市委政法委、市扫黑办、市人大、市人大代表等领导参加了检察建议书宣告送达全过程。

为进一步规范交通运输市场秩序强化行业监管,减少和防范损害客运秩序行为的发生,辽宁省鞍山市检察院向交通运输部门提出了如下的建议:

一是开展规章制度落实情况对照检查活动,建立、完善长效机制。建立完整的道路交通运输管理制度,保证道路交通运输在规章制度的保障下有序运行。二是开展专项整治活动,实现扫黑除恶专项斗争的进一步延伸。一方面加强日常管理,实现监管范围全覆盖;一方面将扫黑除恶专项斗争向社会治安综合治理延伸,提升治理能力,完善治理体系。三是开展相关从业人员教育培训活动,提升职业素养。四是开展大规模宣传活动,提高社会知晓度和群众参与度。建议结合专项整治活动,通过现场宣传和网络媒体方式,让人民群众了解、参与和支持道路交通运输工作。

【被建议单位回复和采纳情况】

收到检察建议书后,交通运输部门进行了以下整改:

一是加强领导,落实责任。交通运输部门根据检察建议中的“3点问题,4项建议”召开专题会议进行部署,明确整改范围、步骤和要求,将整改工作任务细化分解,责任层层落实。成立了扫黑除恶专项斗争突出问题整改工作领导小组,制定了整改工作方案,并要求相关行政部门和客运站相应出台整改工作方案。二是强化监督,执纪问责。对内部权力部门及管辖领域、监管部门领导及科室负责人的权力运行进行风险研判,完善执纪问责等相关制度。对于易发生垄断市场、垄断线路的重点部位和环节加大执法监督力度。对客运站班子进行调整,免去原客运站站长、原客运站党支部书记、原驻站办主任职务。三是突出重点,综合整治。交通运输部门与公安机关建立联合执法行动机制,通过设卡驻点检查、流动巡查等专项行动打击非法营运活动。截至回函时,共出动稽查执法人员2000余人次,执法车辆600余台次,检查车辆5000余台次,查处违法违规车辆45台,查扣客运非法营运车辆27台,已刑拘4人,其中1人已批准逮捕。四是加强监管,堵塞漏洞。梳理管理漏洞、制度漏洞,加强监管力度,完善相关制度。制定了客运车辆加班车管理制度、运管部门依法行政管理制度、行政执法责任制度、行政执法过错责任追究制度、执法案件办理工作制度等制度,从根本上堵塞管理漏洞。

【跟踪督促和落实情况】

为保证检察建议能够得到充分落实,辽宁省鞍山市检察院到交通运输部门跟踪督促检察建议的落实情况,实地走访了客运站,对于客运站加班车管理方案、加班车增设流程、客运站安全管理等情况实地检查,并对下一步整改措施提出工作建议:一是继续巩固,常抓不懈。交通运输部门的整改活动取得了很大成效,以后的工作中需要继续巩固工作成果,常抓不懈;二是抓早抓小,露头就打,充分利用现有工作机制与工作方法,加大监管力度,防止反弹;三是加强联系,解决问题,与检察机关保持紧密联系,就具体问题与案件,加强沟通,及时通报,共同做好社会综合治理工作。交通运输部门对此表示认同。

【效果和意义】

涉黑犯罪往往扰乱行业秩序和社会秩序,在打击黑社会性质组织犯罪的同时,检察机关对行业和社会秩序的恢复发挥积极作用。本案中,检察机关通过制发检察建议参与社会综合治理,在检察建议内容的可行性、可操作性上下功夫,切中要害,具有实效。在检察建议下发之前进行了大量的走访调查,使得检察建议不是“空中楼阁”。检察建议下发后,开展“回头看”,帮助行业主管部门想办法、抓落实,使检察建议发挥其应有的作用。辽宁省鞍山市检察院落实“一案一建议、一案一整治”要求,通过个案推进扫黑除恶专项斗争向综合治理、堵塞漏洞进一步延伸,向固本强基、铲除土壤进一步延伸,向优化营商环境服务非公经济进一步延伸,实现综合治理的三个效果统一。

【检察建议书】

辽宁省鞍山市人民检察院检察建议书

鞍检建〔2019〕1号

某交通运输部门:

本院在审查罗某某等23人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪一案中,发现我市在客运交通管理中存在以下问题:

一、执行道路交通运输管理法规不够严格。根据《中华人民共和国道路运输管理条例》第六条规定“任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。”在岫岩县罗某某案中,罗某某作为岫岩满族自治县某客运有限公司法定代表人,以该客运公司为依托,成立“地下执法队”,长期“垄断”客运线路,排挤同行,采用辱骂殴打、蹲守威慑、追逐堵截的方式,建立客运市场“黑秩序”,垄断节假日加车致使岫岩满族自治县城乡道路旅客运输秩序遭受严重破坏,造成恶劣社会影响。这反映出岫岩县交通管理部门并没能采取有效措施防止“垄断”客运线路的发生,未能严格执行道路交通运输管理法规。

二、对交通运输市场秩序监管不到位。这个问题仍然不同程度地存在,对非法运营车辆打击不力导致拉客、抢客问题没能得到彻底解决,造成市场无序竞争、交通秩序混乱,给运输安全带来隐患。对客运线路承包者管理不严格、不到位,对客运线路承包者自己组成的“地下执法队”睁一眼、闭一眼,导致形成线路垄断;节假日加车管理不足,加车线路和客运公司安排不科学,导致节假日加车业成为个别客运公司“垄断”获利手段,同时带来超载、交通拥堵等潜在危险。这反映出交通管理部门对交通运输市场秩序监管力度还有待加强。

三、相关从业人员法律意识不强。岫岩罗某某案件中罗某某垄断客运路线达十余年,一方面,客运管理部门部分稽查人员对这一违法行为有的不敢履职,有的怠于履职,监管缺位;另一方面,客运公司的从业人员对自己采取违法手段排挤同行的行为缺乏正确认识,为了获取经济利益而不择手段、不计后果。这反映出客运交通从业人员不仅法律意识淡薄,对岗位职责也认识不清。

本院认为,在客运交通运输领域垄断客运线路经营、非法运营等违法行为,不仅影响客运线路其他经营者的正常经营,侵害其经济利益,还引发寻衅滋事、故意伤害等刑事案件的频繁发生,给市民出行安全和运输管理秩序带来危害。为进一步规范交通运输市场秩序强化行业监管,减少和防范损害客运秩序行为的发生,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,提出如下检察建议:

一、开展规章制度落实情况对照检查活动,建立、完善长效机制。建议以问题为导向,以解决问题为目的,开展一次对照检查活动,逐条逐项查找在落实制度方面存在的问题,深刻剖析原因,制定有针对性、可操作性、实用性的整改措施。要以此为契机,查找规章制度不够规范、不够科学、不能完全适应当前工作需要的问题,堵塞漏洞,补齐短板,建立一套完整的道路交通运输管理制度。要对重点问题重点研究,比如:如何全面掌控客运线路转让情况,有效防止“垄断”线路情况的发生;如何加强对节假日期间的加车管理,科学调度、合理安排加车方式,严格把控加车线路、加车班次,避免使节假日加车成为个别客运公司的盈利手段等问题,要出台具体的实施细则,保证道路交通运输在规章制度的保障下有序运行。

二、开展专项整治活动,实现扫黑除恶专项斗争的进一步延伸。建议在全市开展一次大规模的专项整治活动,打击非法“垄断”行为,依法整顿客运市场。一方面加强日常管理,在客运站及主要站点周边加强日常稽查和流动稽查,杜绝拉客、抢客现象。实现监管范围全覆盖,尤其是城乡结合区域的交通运输秩序的监管等不能留有盲区;另一方面将扫黑除恶专项斗争向社会治安综合治理延伸,会同公安机关对非法营运车辆加大排查和打击力度,发现犯罪线索及时向有关部门移送,提升治理能力,完善治理体系。

三、开展相关从业人员教育培训活动,提升职业素养。建议开展全市范围内客运管理部门、客运站、客运公司的全员、全岗位培训。开展法治培训,培养从业人员的法治思维,提高法律意识;开展岗位培训,明确每一岗位的责任分工,提高责任意识,落实履职责任;开展执法业务培训,提高从业人员的执法水平和管理水平。

四、开展大规模宣传活动,提高社会知晓度和群众参与度。建议结合专项整治活动,通过现场宣传和网络媒体方式,宣传你单位的工作职能和专项整治活动内容,公布服务热线和举报电话,让更多的人民群众了解、参与和支持道路交通运输工作。

若你单位就本院指出的问题和建议有异议,在收到本建议书之次日起7日内可向本院提出;若无异议请于收到检察建议书后两个月内将相关工作情况书面回复本院。

2019年6月4日

三、吉林省吉林市人民检察院就企业管理漏洞向某集团公司制发检察建议

【基本情况】

吉林省吉林市人民检察院在审查葛某挪用公款案中发现,葛某于2017年1月至2018年6月担任吉林某集团吉林有限公司(以下简称“吉林某集团公司”)运营中心副主任期间,利用主管销售的职务便利,从食用盐经销商手中收取食用盐预付款,将本应上交给公司的预付款部分截留挪用归个人消费及挥霍,并以打借据的形式,从公司库房出库食用盐给经销商。仅一年时间就以打借据的方式从库房中预支食用盐近170吨。另外还发现其他区域亦采用同样方式预支食用盐,而公司日常核查均未查出。吉林省吉林市人民检察院认为,该案反映出吉林某集团公司在预防违法犯罪方面有制度不健全、不落实,管理不完善等管理漏洞,存在违法犯罪隐患,需要及时消除,有必要制发检察建议。

【制发过程】

吉林省吉林市人民检察院承办检察官在审查葛某挪用公款案中,认真审阅了案件卷宗后认为,吉林某集团公司虽然制定了相关规章制度,但却没有严格执行,对于葛某近一年内数次挪用行为都没有发现,反映了该公司制度不健全、不落实,管理不完善,存在引发犯罪隐患。承办检察官向主管检察长汇报案件情况并经检察长同意,到该公司调查核实,走访了公司领导班子成员,调取了吉林某集团公司规章手册,逐条比对、深刻剖析案件发生原因。

针对该公司存在的制度不健全、不落实,管理不完善等企业管理问题,承办检察官草拟了检察建议书。法律政策研究部门对检察建议书的必要性、合法性、说理性进行审核。承办检察官在发出检察建议书之前还向该公司征求了意见。在发送时,邀请该公司的主要负责人到检察机关,在结合案件充分释法说理的基础上,进一步了解该公司制度建设情况,并现场宣告送达检察建议书。该公司负责人表示完全认同检察建议书的内容,今后一定积极配合检察机关,落实好检察建议。

【被建议单位回复和采纳情况】

吉林某集团公司收到检察建议书后,认真排查梳理,多次邀请吉林市人民检察院帮助开展公司整改工作,并于2019年9月15日做出书面回复,从五个方面进行整改落实:

一是加强资金管理,完善业务手续。该公司调整了营业室的隶属关系,对于未付货款的单位个人不再开具发票,建立营业室货款报告制度,监督货款流向情况。

二是强化库存商品出库管理。该公司收到检察建议书后专门成立了8人的商品盐盘查组,对库存商品予以盘查清点,建立商品库房账本核验制度。

三是完善了营销环节业务手续制度。该公司提出严禁预收货款,明确客户服务部主任的责任范围,对于配送指令、送达回证等重要凭证予以保留备查。

四是调整内部组织结构、完善员工教育制度。该公司撤销了原来的运营中心和生产部,成立了总调度长制度。大力加强作风纪律建设,与吉林市人民检察院建立合作,组织观看廉洁教育展览以及警示教育片。

五是积极配合监察机关的调查工作,配合监察机关对其他涉案人员线索的调查。

【跟踪督促情况和落实效果】

检察机关积极协助该公司的后续整改活动,帮助该公司核实制度整改情况。吉林市人民检察院承办检察官紧盯落实情况,跟踪该公司在落实检察建议中遇到的困难和问题,多次到该公司回访,结合企业的实际法律需求,提供相关案例和法律风险分析,及时给出解决建议。

检察机关还将案件中发现的职务犯罪线索移送至监察机关,积极督促该公司认真配合监察机关的调查并对涉案人员予以处理,其中部分涉案人员由监察机关调查完毕后移送吉林市丰满区人民检察院审查起诉,吉林市人民检察院积极跟踪、指导吉林市丰满区人民检察院对相关人员的审查起诉工作。

【效果和意义】

该案体现了检察机关主动履行法律监督职责、参与社会治理的责任担当。吉林省吉林市人民检察院在办理案件过程中,不就案办案,深挖案件背后潜在的社会问题和企业制度机制问题,贴近企业经营需求,保障企业健康发展。吉林市人民检察院还注重与监察机关等多机关合作配合,取得了法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。

检察机关立足办案,积极推动涉案企业完善制度,加强管理,既堵塞了漏洞,也推动企业提高了管理水平,增强了法治观念,且在检察建议发出后,持续跟踪,督促落实,具有借鉴意义。

【检察建议书】

吉林省吉林市人民检察院检察建议书

吉检建〔2019〕1号

吉林某集团吉林有限公司:

被告人葛某挪用公款案,吉林市丰满区人民法院于2019年5月5日以2018吉0211刑初310号刑事判决书,依法对葛某以挪用公款罪判处有期徒刑五年六个月。葛某不服提出上诉,本院于2019年5月30日受理此案,现葛某已撤回上诉。本院在办理此案件中发现你公司存在管理不到位、执行规定不严等企业管理漏洞。

一、葛某挪用公款案的犯罪事实

葛某于2017年1月至2018年6月担任吉林某集团吉林有限公司运营中心副主任期间,利用主管销售的职务便利,从食用盐经销商手中收取食用盐预付款,并将本应上交给吉林某集团公司的预付款部分截留挪用归个人消费及挥霍,导致无法按照吉林某集团公司正常流程从营业室开票到库房提货配送给已收取预付款的食用盐经销商,因此便以打借据的形式,从吉林某集团吉林有限公司库房出库食用盐配送给食用盐经销商。截至2018年6月,葛某从食用盐经销商处截留的预付款人民币264100元,以借据形式从库房出库的食用盐169048.2公斤,折合人民币776417.36元,两项合计人民币1040517.36元。

二、吉林某集团公司吉林有限公司管理方面存在的隐患

你公司作为国有企业,制定了完备的管理管控制度,但是葛某短短一年时间内以打借据的方式从库房中预支食用盐达169048.2公斤之多,时间之短、密度之频,本院在审查案件中还发现其他区域经理亦采用同样方式预支食用盐,且经过公司的日常核查均未发现,通过此案,反映出你公司在制度制定以及落实方面存在较为严重的问题:

一是未严格执行《吉林某集团企业管理手册》。吉林某集团公司对销售部、业务部经理、保管员的职责权限有着明确的规定,葛某违规收取二级批发商食用盐货款,并未及时抽条消库存,存在严重的违规操作问题。你公司管理制度明确规定二级批发商直接将货款打到企业账户,并以发文的形式通告各个区域经理。实践中相关政策法规却不予执行,导致企业财产受到损失。

二是经营管理监督责任不到位。主要体现在:1.作为库管人员王某,对于以欠条形式出库的食盐,没有做到报请销售经理签批并予以监督资金回款事宜,明知葛某手续不全,违规私自收取葛某欠条让商品盐出库,虚报瞒报,不履行监督职责放纵葛某的赊销行为,致使葛某长期不结清货款,造成盐款无法追回。2.作为生产部副主任兼统计员于某,在每月盘点库存监督活动中,不履行监督义务,同王某虚假对账,利用虚假数据掩盖真实的库存数量,欺骗主管领导,致使完备的监督管理制度彻底落空。3.作为主管领导的工作监督不认真,月、季度、半年库房盐盘点制度执行不到位、不彻底,盲目的听信下级人员所报的虚假数据,不做深入调查和严格盘点,过度相信相关人员,致使管理监督出现漏洞未及时发现,造成企业损失。

三是关键岗位的选人用人制度不健全,长期单一岗位滋生腐败。本案中,吉林某集团公司吉林有限公司对于关键岗位人员的选用、考察、轮换制度落实不够彻底,对关键岗位人员没有定期考察,交流任用,致使企业严重损失。

四是吉林某集团公司廉洁教育活动开展不到位,流于形式。本案中,经过走访吉林某集团公司的领导班子,发现你公司廉洁教育活动停留在上指下派,怎么安排就怎么实施的状态,没有结合公司实际进行有针对性的廉洁教育活动,尤其是对领导干部以及关键岗位人员,缺少相应的普法教育活动。

三、建议吉林某集团公司吉林有限公司整改内容

盐业公司是关系到民生的重要部门,是国家财政收入的关键部分。虽然葛某挪用公款案件已判决,但是由于账目混乱加之其个人挥霍,大部分挪用资金无法追回,葛某先期预收食用盐账款拖欠二级批发商食用盐,造成了盐业公司与中间商后续的合同纠纷,损害了某集团作为国有企业的形象,也造成了二级批发商的损失。为了有效预防违法犯罪发生,增强监督管理,改善管理模式,消除犯罪隐患,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定提出如下建议:

一是进一步加强资金管理,规范业务权限,整改业务手续。鉴于销售货款的重要性,立即整改各区域经理的权限范围,并按要求严格执行。调整营业室的业务隶属,由公司财务部门直接管辖,做到出货回款统一调度,严禁给未付款账户开具发票,建立销售货款未交报告审批制度。

二是进一步完善库存管理与出库管理监督制度,进一步完善公司内部核查制度。对于公司的库存商品盐,明确保管员见票付货制度,严格执行流程,账目由公司统一封存以备内部核查,建议你公司统一保管仓库钥匙,进行入库登记,防止保管员私自篡改出入库记录。严格完善月、季度、半年盘点制度,统计员持结报单与保管员、营业室对账,确保数据合规合法有效,杜绝主管领导数据盘查走形式。数据盘查应当深入到仓库中,针对三方所报数字予以严格核对。

三是完善关键岗位用人制度。对于本案中出现的问题,建议你公司举一反三,对于关键岗位的人员选用、交流制定完善的制度,对于薄弱环节进行梳理,严明纪律,强化劳动纪律以及人事的检查考核制度。

四是进一步严肃处理相关违法违纪人员,强化员工廉洁教育。建议你公司及时有效处理相关人员,并在全公司开展警示教育活动,加大员工的队伍建设和作风建设,开展组织参观廉洁教育展览、观看警示教育宣传片等活动。对于重要岗位的人员任用,建立廉洁档案制度,深入调查方可任用。调动员工积极性,使员工主动参与到廉洁教育活动中来。

四、被建议单位提出异议的期限

你公司在收到本建议书后十个工作日内可向本院提出异议。

五、被建议单位书面回复落实情况的期限

请你公司收到本建议书后及时研究,采取有效措施推进相关工作,并在收到建议书后两个月内,向本院书面反馈开展相关工作情况。本院将积极配合你公司做好相关工作,共同推动你公司完善管理制度,切实有效的维护好国有资产安全。

2019年6月26日

四、上海市人民检察院就互联网应用商店对收录软件个人信息保护未履行管理责任问题向某网络科技有限公司制发检察建议

【基本情况】

2019年全国和上海两会期间,部分人大代表、政协委员热议公民个人信息保护问题。上海市两会上,23名市政协委员联名提出《关于发挥检察机关在消费者数据隐私保护中作用的建议》提案,建议检察机关加强公民个人信息保护工作。上海市人民检察院在履行法律监督职责中发现,某网络科技有限公司某手机助手APP(互联网应用商店)提供的部分手机APP违法收集、使用、处置用户信息的问题,组织浦东、杨浦、静安等区检察院开展调查,查明涉及留学、育儿、就业招聘、理财、网购等与民生密切相关的10余款手机APP存在违规获取用户授权、隐私政策文本不规范、信息保护机制不完善等问题,侵害公众合法利益。

【制发过程】

上海市人民检察院于2019年5月9日立案调查,通过从某手机助手APP下载安装使用APP的方式,调查有关案件事实。针对网络证据锁定难的困境,上海检察机关采取公证形式固定相关证据,查明了侵权事实。经调查发现,部分APP存在过度索取个人信息、隐私政策文本设置不规范、用户个人信息权利保护机制缺失等问题。

根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等相关法律规定,检察机关向有关APP运营企业分别制发了检察建议书,建议APP提供者明确获取权限的种类、目的和范围,依法完善用户协议和隐私政策,加强用户个人信息保护等工作。在此基础上,上海市人民检察院于6月6日向应用商店运营商某网络科技有限公司制发检察建议书,建议其督促公司运营的互联网应用商店内的应用程序提供者完善和规范隐私政策文本,保障用户知情权、选择权,依法依规收集使用个人信息,完善个人信息保护机制;对违法违规收集使用个人信息的,视情采取警示、暂停发布、下架应用程序等措施。

【被建议单位回复和采纳情况】

某网络科技有限公司对检察建议高度重视,多次召开专题会议开展研讨,并针对检察建议的内容作出整改:一是更新并提高应用商店软件收录标准,制定更加严格的用户个人信息保护政策,定期、不定期抽查收录软件,优化投诉举报渠道;二是及时排查应用商店平台内收录APP,对于违规APP,采取暂停、下架处理,并通知APP运营方整改。

【跟踪督促和落实情况】

上海市人民检察院组织部分市人大代表、市政协委员、专家学者,市网信办、市市场监督管理局、市消协相关部门负责人,部分APP和应用商店开发运营企业代表等围绕APP收集个人信息如何加强合规性召开专题研讨会,进一步督促涉事企业整改。目前,涉事企业已根据检察建议落实整改。

【效果和意义】

近年来,移动应用程序APP被广泛使用,这给中国网民带来巨大便利的同时,很多人也因此遭遇了个人信息泄露问题。当前个人信息的非法获取、出售、非法提供、非法利用,已形成了非法产业链,成为一个不容忽视的社会问题。针对个人信息保护领域法律法规不健全、监管职责依据不明、监管力量不足等情况,检察机关通过制发检察建议,及时回应社会关切,促进企业自我整改。同时,通过召开研讨会、座谈会等促进了行业规范自律,有利于推动个人信息保护工作。

【检察建议书】

上海市人民检察院检察建议书

沪检建〔2019〕3号

某网络科技有限公司:

本院在履行检察职责中,发现你公司对某手机助手APP(互联网应用商店)提供的部分APP(互联网应用程序),可能存在管理不力的问题,遂于2019年5月9日,通过从某手机助手APP下载安装使用APP的方式,查明以下事实:

我们从你公司某手机助手APP(互联网应用商店)下载并安装了如下APP:“某网校APP”(版本:4.8.22,更新:2019.4.25)、“某帮APP”(版本号:V5.2.3,更新日期:2019.4.4)、“某忧51jobAPP”(版本:8.6.1,更新:2019.4.29)、“某君APP”(版本号:5.4.3,更新:2019.05.06)、“某留学APP”(版本号:5.1.8,更新:2019.04.11)、“某网APP”(版本号:3.2.0,更新:2019.05.01)、“某学APP”(版本号:2.9.0.1183,更新:2019.05.01)、“某留学APP”(版本号:5.3.3,更新:2019-3-22)、“某货APP”(版号:6.2.5,更新:2019.05.05)、“某财富APP”(版本号:8.0.1,更新:2019.04.19)等。

上述APP在安装使用过程中存在以下情形:

1.收集使用个人信息行为方面:部分APP在用户安装、注册或首次开启时,未主动提醒用户阅读隐私政策;收集使用个人信息以默认方式获得授权,未经用户主动填写、点击、勾选等自主选择同意;收集用户敏感信息也未经用户明示同意;部分个人信息收集与业务功能无直接关系,收集必要性存疑,存在过度索权的情况;有的APP如果用户不开启部分敏感信息收集权限就无法使用APP,存在强制索权情况。

2.隐私政策文本方面:有的APP隐私政策没有单独成文,甚至有安装后找不到隐私政策的情况;没有清晰说明各项业务功能要收集哪些个人信息,或用“例如”、“等”表述,收集个人信息的范围边界不清;对于个人身份证号码、银行账号、通信记录、行踪轨迹、交易信息等个人敏感信息没有进行显著标识(如字体加粗、标星号、下划线、斜体、不同颜色等);缺少个人信息存放地域(国内、国外)、存储期限、超期处理方式等方面的说明;涉及个人信息出境情况的没有显著标识;APP运营者将个人信息用于用户画像、个性化展示等,隐私政策中没有说明其应用场景和可能对用户产生的影响。

3.用户个人信息权利保护方面:有的APP无法提供注销账号的途径,注销账号后是否及时删除个人信息或进行匿名化处理不明确;查询、更正、删除个人信息途径不明;对外共享、转让、公开披露个人信息的规则不明确;用户个人信息权利保障、申诉渠道未建立;隐私政策时效、更新后的告知不规范。

上述事实,由2019年5月31日经徐汇公证处出具的(2019)沪徐证经字第4114号公证书证实。其中部分APP虽然升级了版本,但上述事实依然存在。

本院认为,你公司在自身隐私政策声明、保护用户个人信息方面较为规范,但同时你公司作为互联网应用商店服务提供者应当对应用程序提供者履行一定的管理责任,如督促应用程序提供者保护用户信息,完整提供应用程序获取和使用用户信息的说明,并向用户呈现。你公司对于应用商店内的APP如果存在前述隐私政策文本不规范不完整、违法违规收集使用个人信息、保护用户个人信息权利机制缺失等情形,可以视情采取警示、暂停发布、下架应用程序等措施予以督促。为了更好地维护从你公司应用商店下载安装使用应用程序的公众利益,根据《中华人民共和国网络安全法》第二十二条第三款、第四十一条第一款、《中华人民共和国消费者权益保护法》第十四条、第二十六条第二款、《移动互联网应用程序信息服务管理规定》第七条、第八条,以及《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定,特向你公司提出如下建议:

一、督促你公司互联网应用商店内的应用程序提供者完善和规范隐私政策文本,保障用户知情权、选择权,依法依规收集使用个人信息,完善个人信息保护机制;

二、对违法违规收集使用个人信息的,视情采取警示、暂停发布、下架应用程序等措施。

请你公司在收到本检察建议书之日起两个月内,将你公司自查情况及整改结果书面回复本院。如对检察建议书有不同意见,可在收到检察建议书后十日内向本院提出异议。

2019年6月6日

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