文|钟凯

01 这一盘,轮到成都

成都高新区嘉年华国际社区有8位业主家长最近搞了件大事:他们集体委托律师,把成都高新区教育部门告上了法庭。

近日,提起行政诉讼的8位家长拿到了法院的受理通知书。

这或许是成都首例小学学区划片的集体诉讼,具有划时代意义。

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家长提供的行政起诉状显示,原告认为:

“根据就近入学、方便入学原则,嘉年华御府小区适龄儿童应该就读于一墙之隔的祥明一路小学,而不是就读路程半个小时又要通过主干道的行知小学……划片登记既不合理,也有违公平……严重侵害了小区适龄儿童的权益。”

家长口中的学区划片是这样的:

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直观来看,30米和1.3公里的对比,是有点让人难以接受。家长因此提出诉讼请求,将本小区的小学入学登记学校变更为祥明一路小学(省教科院附小)。

学区划分行政争议,成都不是孤例。

上海市浦东新区、南京市建邺区的教育部门都曾因为学区划分,被告上过法庭。

这些案件有下面几个共同点:

第一,案件起因都是学生家长对小学的学区划分的合理性及透明度有异议;

第二,双方争议的焦点在于如何理解“就近入学”;

第三,已知的案例,无一例外均是家长败诉。

其中,有较大影响的典型案例是“顾某诉南京市建邺区教育局学区划分异议案”。该案入选了江苏省法院2016年度十大典型案例。

终于,这盘轮到成都这座网红城市了。

问题在于,学区划分,既有民生之重,也有法律之惑。此案经人民网报道,网上瞬间10万+的阅读量。

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学区划分的是与非,早已不是教育行政部门能独立面对的问题。

02 过往案例,家长到底输在哪里?

所谓外行看热闹,内行看门道。列举学区划分行政诉讼争点,无非程序和实体两方面。

程序方面来看,行政诉讼首先要解决受案范围和原告资格,即家长有没有权利就学区划分起诉教育行政部门。

学区划分,是教育行政部门做出的行政行为。

但并非所有行政行为都属于起诉范围。譬如,对行政相对人没有实际影响的内部行政行为,就不具有可诉性。

学区划分,会对特定受教育人平等获得优质教育资源的机会有重大影响,学区利益可界定为“民事法益”。

参见本人在另一篇公号文章《细数学区房买卖中的各种“坑”》戳这里

可以确定,学区划分不论以何种形式表现,只要是对外公布并对相对人有约束力的行政行为,即属于《行政诉讼法》第12条第12项列举的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的范畴,具有可诉性。

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实体方面,原被告需就学区划分的合法性与合理性发表意见,主要由被告围绕学区划分有无法律和事实依据、是否属于职权范围、是否符合法定程序,承担举证责任。

《义务教育法》明确规定:地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。

《四川省<中华人民共和国义务教育法>实施办法》规定,县级以上地方人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作。

可见,学区划分是教育行政部门基于职权作出的行为。对教育部门学区划分的职权合法性,一般少有争议。

学区划分行政争议主要集中在划分的合理性,更确切地说,集中在何为“就近入学”的理解上。《义务教育法》关于就近入学的规定只是原则性的提法,没有任何可操作性。

而家长败诉,其实败就败在:

就近入学最近入学

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(图片摘取自 张浩/漫画)

以南京“顾某案”为例,法官是如何说明“就近入学不等于最近距离入学”的呢?

本案中,原告提出,就近入学应当采取以学校为中心,确定半径后向外辐射画圆的划分方式,而被告采用的是以道路为界、兼顾社区的不规则多边形方式。被告答辩说,直线距离不是划分学区的唯一依据,教育部门要结合当地行政区划、学校布局、适龄儿童数量和分布状况,最终保障每个适龄儿童接受义务教育的权利。

简而言之,教育行政部门要平衡地照顾大多数人“就近入学”。

本案法官述评双方主张时,直截了当地指出,两种主张都有一定的不合理性:

第一,按家长主张的画圆圈方式来划分学区,郊区之间可能存在空白和重合,也没有考虑不同学校之间的办学规模和学校周边的用地性质差异。

第二,按教育部门的划分方式,也必然会导致部分适龄儿童不能安排至离家最近的学校,但本区学校资源和人口分布不均衡,客观上无论怎么划分,都有人无法离家最近入学。

相对来说,总体兼顾各个小区的“就近入学”,符合义务教育全员接纳、教育公平的原则。原告所在小区距离就读学校1.29公里,并非过远。

最终,法院认定南京教育部门的学区划分不存在明显不合理。

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从该案可以窥探,司法机关对学区划分合理性的大致态度:

一,就近入学不等于直线最近入学,还要求兼顾教育资源布局、入学需求和学校承载能力。当然,法官也没有提供更具体的判断标准。

二,学区划片具有很强的裁量性,司法机关一般会尊重教育行政部门的决策,后者哪怕有不合理的地方,法院不会轻易做出否定性评价,除非合理性达到明显不当的程度。

这一立场很容易理解。看待学区划分及背后隐藏的“门道”,法官并不比普通人更专业。

03 成都学区案的攻防推演

为避免干扰案件正常审理,作者无意对成都学区案发表倾向性意见。不过,考虑到社会的关注,下面不妨模拟原被告攻防推演,以助读者理解本案可能的处理走向。

世上没有两片完全相同的叶子。案件也一样。成都案与南京案最大的不同是,后者没有或未主要涉及程序合法性争议。

这,事出有因。

学区划分长期缺少法律法规程序规定,结果,除了教育部门自己制定的内部程序,法官找不到法律依据对决策程序进行合法性审查。

南京案之所以典型,不是因为法官让家长输了官司,而表现在法官下判的同时,给教育行政部门发出了一则司法建议:

“本案中,被诉行政行为证据充分,程序合法,亦不存在明显不当,但应注意到其合理性尚有提升空间,被上诉人应尽可能在今后的施教区划分工作中进一步完善程序,提升社会可接受度。”

潜台词翻译如下:程序上找不到你违法的毛病,但透明度和公开性不够,这次不判你输,以后注意点影响。

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实体和程序标准都不明确,诉讼走势自然对教育行政部门更有利。

燃鹅,彼一时,此一时。

2019年9月1日施行的国务院《重大行政决策程序暂行条例》,对行政机关的重大行政决策上了紧箍咒。凡属重大行政决策,行政机关应当履行公开征求意见、专家论证、合法性审查、社会风险评估等程序。如果涉及特定群体利益的,还应举行听证会。

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这样一来,教育行政部门的诉讼防守就变得相对被动了。学区划分影响本片区适龄儿童的宪法权利,多少靠得上《重大行政决策程序暂行条例》第3条第5项列举的“涉及社会公众切身利益的其他重大事项”。行政机关举证不了自己履行了法定程序,就有可能要“遭”。

对成都教育行政部门来说,这还不是死局。

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重大行政决策突出“重大”二字,但各级条例的定义相当模糊。被告或可反守为攻,主动举证说明有关片区的学区划分方案,无历史沿革参考,社会关注较低,波及人数有限,影响后果可控,不属于重大行政决策。

成都案与南京案第二个不同,在于小区与校区隔有一条销魂的“梓州大道”。

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(图片摘取自网络)

如果说路网距离一两公里甚至两三公里,总体不算超出“就近入学”,那么增加的这段距离则应保证起码的安全性。

本轮攻防,教育行政部门依然需要防守,并解释和举证:

第一,该条快速干道的车流量和已有公共设施(如人行天桥的数量),不会较大程度增加适龄儿童的就读安全风险;

第二,为照顾部分人口的就读便利性,一定程度牺牲嘉年华御府小区适龄儿童的安全性,是唯一且无其他损害更小的方案。

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04 学区信息公开是洪水猛兽吗?

目前不太清楚,如果成都高新区教育行政部门言之有据,证据充分,起诉的家长能否接受现实。从另一个角度来讲,提起本次诉讼的家长,实有可圈可点之处。

他们提到了“学区透明”和“教育公平”。跳出案件审理之外,这何尝不是社会痛点。

在大成都范围,被吐槽看不懂的学区划分,不止成都高新区一例。一些锐意进取,力推多校划片改革创新的地区,如天府新区成都直管区,被网友调侃得更加惨。

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(图片摘取自网络)

初衷为实现教育公平的多校划片,为什么老百姓反而不买账呢?关于学区划分的网上言论,未必全部客观理性。但看看伦敦、纽约这些世界一线城市,不乏相信“5G传播新冠病毒”、“消毒剂注射能杀病毒”的吃瓜群众,相比之下成都网友的觉悟算高了。

质疑多校划片等行政决策,不能简单归因于本届网友素质不高,社会刁民太多。

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说到底,很多情况不是学区划分的结果出了问题,而是有关部门的决策过程不能服众。大家总免不了怀疑,哪个小区住着谁谁谁受到了特殊照顾,或者决策是几个头头拍脑袋就定了。

教育行政部门为何不能进一步提升学区划定的透明度和公开性,在划分方案发布前,即主动向社会公开征求意见,而不是像目前这样只做结果公开呢?

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有行政部门的朋友和我说,上面这种主张缺乏行政“常识”。行政部门有N种合理的理由,担心好心办坏事。例如:

过早公开,可能被部分不成熟的方案引起社会混乱;

过早公开,可能导致一个兼顾各方的合理方案被舆论压力毁掉;

过早公开,可能导致学区房热炒,引起房价异常波动。

听起来,每条都好像有些道理。但,总有一些地方会打破“常识”。

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(图片摘取自南京市人民政府官网)

坐标南京浦口区。就在上个月,当地教育局就三所学校的学区划分启动了重大行政决策程序。主动将学区划分纳入重大行政决策,意味着教育部门直接向家长“缴械投降”了。接下来,围绕学区划分这一高度敏感话题,教育部门将接受社会公众、家长代表、社会团体、社会组织和有关专家的轮番“骚扰”。

一想到可能出现的混乱,不得不为南京教育部门捏一把汗。但反过来看,如果提前公布方案会引起社会不稳定,不恰好说明,这与各级行政条例所规定的“社会涉及面广”、“与人民群众利益密切相关”、“社会普遍关注”等重大决策的关键词描述完全吻合吗?

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所以说,学区划分公开透明,不是什么洪水猛兽,而是从上到下已被反复强调,但还有待于基层主动接受、切实落地的明文规定。而这,恐怕才是真正的常识。

我以为,成都学区案对于推进政府依法行政和行政决策的民主和公开,具有正面推动作用。特别是高新区嘉年华御府小区的家长们,没有采取过去常见的缠访、闹访、上街、堵路等手段,而是通过司法途径依法维权,这是值得充分肯定的。

国际城南,再一次成为扛把子。这一次,它扛起的是成都教育法治化的大旗。

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05 成都学区案的法治期待

回到发生在成都高新区的本起学区划分行政争议,不论案件最终结果如何,也不管各方对案件结果能否胜败皆服,在文章最后,可以谈几点对未来的期许。

将南京“顾某案”与南京学区划分行政决策改革联系在一起,可能促使我们对成都学区案的后续法治意义,抱有较高的期待:

,学区划分结果公布后出现了集体诉讼,且社会高度关注,表明行政决策的属性已出现转化(即使之前不属于重大行政决策),当地教育部门是不是可以考虑,在明年的相关学区划分方案制定过程中,启动重大行政决策程序,提高有关决策的行政公开等级?

,上级人民政府和有关部门,是时候为相关行政决策的实施机制提供指导依据了。

比如,参考广州、苏州等地,对重大行政决策进行目录管理,保证法定程序“应启尽启”;

为学区划定(包括多校划片)提供某些量化规则,比如设置“就近入学”的路网距离,最远实际路程不得超出一定公里数(如3公里),等等。

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,司法机关加强释法说理,如果审判过程中发现行政机关工作确存在法治短板,不妨参考南京法院的做法,发出相关司法建议,充分发挥司法导向功能。

法治成都,继续加油