文|钟凯
01 这一盘，轮到成都
成都高新区嘉年华国际社区有8位业主家长最近搞了件大事：他们集体委托律师，把成都高新区教育部门告上了法庭。
近日，提起行政诉讼的8位家长拿到了法院的受理通知书。
这或许是成都首例小学学区划片的集体诉讼，具有划时代意义。
家长提供的行政起诉状显示，原告认为：
“根据就近入学、方便入学原则，嘉年华御府小区适龄儿童应该就读于一墙之隔的祥明一路小学，而不是就读路程半个小时又要通过主干道的行知小学……划片登记既不合理，也有违公平……严重侵害了小区适龄儿童的权益。”
家长口中的学区划片是这样的：
直观来看，30米和1.3公里的对比，是有点让人难以接受。家长因此提出诉讼请求，将本小区的小学入学登记学校变更为祥明一路小学（省教科院附小）。
学区划分行政争议，成都不是孤例。
上海市浦东新区、南京市建邺区的教育部门都曾因为学区划分，被告上过法庭。
这些案件有下面几个共同点：
第一，案件起因都是学生家长对小学的学区划分的合理性及透明度有异议；
第二，双方争议的焦点在于如何理解“就近入学”；
第三，已知的案例，无一例外均是家长败诉。
其中，有较大影响的典型案例是“顾某诉南京市建邺区教育局学区划分异议案”。该案入选了江苏省法院2016年度十大典型案例。
终于，这盘轮到成都这座网红城市了。
问题在于，学区划分，既有民生之重，也有法律之惑。此案经人民网报道，网上瞬间10万+的阅读量。
学区划分的是与非，早已不是教育行政部门能独立面对的问题。
02 过往案例，家长到底输在哪里？
所谓外行看热闹，内行看门道。列举学区划分行政诉讼争点，无非程序和实体两方面。
程序方面来看，行政诉讼首先要解决受案范围和原告资格，即家长有没有权利就学区划分起诉教育行政部门。
学区划分，是教育行政部门做出的行政行为。
但并非所有行政行为都属于起诉范围。譬如，对行政相对人没有实际影响的内部行政行为，就不具有可诉性。
学区划分，会对特定受教育人平等获得优质教育资源的机会有重大影响，学区利益可界定为“民事法益”。
参见本人在另一篇公号文章《细数学区房买卖中的各种“坑”》戳这里。
可以确定，学区划分不论以何种形式表现，只要是对外公布并对相对人有约束力的行政行为，即属于《行政诉讼法》第12条第12项列举的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的范畴，具有可诉性。
实体方面，原被告需就学区划分的合法性与合理性发表意见，主要由被告围绕学区划分有无法律和事实依据、是否属于职权范围、是否符合法定程序，承担举证责任。
《义务教育法》明确规定：地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。
《四川省<中华人民共和国义务教育法>实施办法》规定，县级以上地方人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作。
可见，学区划分是教育行政部门基于职权作出的行为。对教育部门学区划分的职权合法性，一般少有争议。
学区划分行政争议主要集中在划分的合理性，更确切地说，集中在何为“就近入学”的理解上。《义务教育法》关于就近入学的规定只是原则性的提法，没有任何可操作性。
而家长败诉，其实败就败在：
就近入学≠最近入学
（图片摘取自 张浩/漫画）
以南京“顾某案”为例，法官是如何说明“就近入学不等于最近距离入学”的呢？
本案中，原告提出，就近入学应当采取以学校为中心，确定半径后向外辐射画圆的划分方式，而被告采用的是以道路为界、兼顾社区的不规则多边形方式。被告答辩说，直线距离不是划分学区的唯一依据，教育部门要结合当地行政区划、学校布局、适龄儿童数量和分布状况，最终保障每个适龄儿童接受义务教育的权利。
简而言之，教育行政部门要平衡地照顾大多数人“就近入学”。
本案法官述评双方主张时，直截了当地指出，两种主张都有一定的不合理性：
第一，按家长主张的画圆圈方式来划分学区，郊区之间可能存在空白和重合，也没有考虑不同学校之间的办学规模和学校周边的用地性质差异。
第二，按教育部门的划分方式，也必然会导致部分适龄儿童不能安排至离家最近的学校，但本区学校资源和人口分布不均衡，客观上无论怎么划分，都有人无法离家最近入学。
相对来说，总体兼顾各个小区的“就近入学”，符合义务教育全员接纳、教育公平的原则。原告所在小区距离就读学校1.29公里，并非过远。
最终，法院认定南京教育部门的学区划分不存在明显不合理。
从该案可以窥探，司法机关对学区划分合理性的大致态度：
一，就近入学不等于直线最近入学，还要求兼顾教育资源布局、入学需求和学校承载能力。当然，法官也没有提供更具体的判断标准。
二，学区划片具有很强的裁量性，司法机关一般会尊重教育行政部门的决策，后者哪怕有不合理的地方，法院不会轻易做出否定性评价，除非合理性达到明显不当的程度。
这一立场很容易理解。看待学区划分及背后隐藏的“门道”，法官并不比普通人更专业。
03 成都学区案的攻防推演
为避免干扰案件正常审理，作者无意对成都学区案发表倾向性意见。不过，考虑到社会的关注，下面不妨模拟原被告攻防推演，以助读者理解本案可能的处理走向。
世上没有两片完全相同的叶子。案件也一样。成都案与南京案最大的不同是，后者没有或未主要涉及程序合法性争议。
这，事出有因。
学区划分长期缺少法律法规程序规定，结果，除了教育部门自己制定的内部程序，法官找不到法律依据对决策程序进行合法性审查。
南京案之所以典型，不是因为法官让家长输了官司，而表现在法官下判的同时，给教育行政部门发出了一则司法建议：
“本案中，被诉行政行为证据充分，程序合法，亦不存在明显不当，但应注意到其合理性尚有提升空间，被上诉人应尽可能在今后的施教区划分工作中进一步完善程序，提升社会可接受度。”
潜台词翻译如下：程序上找不到你违法的毛病，但透明度和公开性不够，这次不判你输，以后注意点影响。
实体和程序标准都不明确，诉讼走势自然对教育行政部门更有利。
燃鹅，彼一时，此一时。
2019年9月1日施行的国务院《重大行政决策程序暂行条例》，对行政机关的重大行政决策上了紧箍咒。凡属重大行政决策，行政机关应当履行公开征求意见、专家论证、合法性审查、社会风险评估等程序。如果涉及特定群体利益的，还应举行听证会。
这样一来，教育行政部门的诉讼防守就变得相对被动了。学区划分影响本片区适龄儿童的宪法权利，多少靠得上《重大行政决策程序暂行条例》第3条第5项列举的“涉及社会公众切身利益的其他重大事项”。行政机关举证不了自己履行了法定程序，就有可能要“遭”。
对成都教育行政部门来说，这还不是死局。
重大行政决策突出“重大”二字，但各级条例的定义相当模糊。被告或可反守为攻，主动举证说明有关片区的学区划分方案，无历史沿革参考，社会关注较低，波及人数有限，影响后果可控，不属于重大行政决策。
成都案与南京案第二个不同，在于小区与校区隔有一条销魂的“梓州大道”。
（图片摘取自网络）
如果说路网距离一两公里甚至两三公里，总体不算超出“就近入学”，那么增加的这段距离则应保证起码的安全性。
本轮攻防，教育行政部门依然需要防守，并解释和举证：
第一，该条快速干道的车流量和已有公共设施（如人行天桥的数量），不会较大程度增加适龄儿童的就读安全风险；
第二，为照顾部分人口的就读便利性，一定程度牺牲嘉年华御府小区适龄儿童的安全性，是唯一且无其他损害更小的方案。
04 学区信息公开是洪水猛兽吗？
目前不太清楚，如果成都高新区教育行政部门言之有据，证据充分，起诉的家长能否接受现实。从另一个角度来讲，提起本次诉讼的家长，实有可圈可点之处。
他们提到了“学区透明”和“教育公平”。跳出案件审理之外，这何尝不是社会痛点。
在大成都范围，被吐槽看不懂的学区划分，不止成都高新区一例。一些锐意进取，力推多校划片改革创新的地区，如天府新区成都直管区，被网友调侃得更加惨。
（图片摘取自网络）
初衷为实现教育公平的多校划片，为什么老百姓反而不买账呢？关于学区划分的网上言论，未必全部客观理性。但看看伦敦、纽约这些世界一线城市，不乏相信“5G传播新冠病毒”、“消毒剂注射能杀病毒”的吃瓜群众，相比之下成都网友的觉悟算高了。
质疑多校划片等行政决策，不能简单归因于本届网友素质不高，社会刁民太多。
说到底，很多情况不是学区划分的结果出了问题，而是有关部门的决策过程不能服众。大家总免不了怀疑，哪个小区住着谁谁谁受到了特殊照顾，或者决策是几个头头拍脑袋就定了。
教育行政部门为何不能进一步提升学区划定的透明度和公开性，在划分方案发布前，即主动向社会公开征求意见，而不是像目前这样只做结果公开呢？
有行政部门的朋友和我说，上面这种主张缺乏行政“常识”。行政部门有N种合理的理由，担心好心办坏事。例如：
过早公开，可能被部分不成熟的方案引起社会混乱；
过早公开，可能导致一个兼顾各方的合理方案被舆论压力毁掉；
过早公开，可能导致学区房热炒，引起房价异常波动。
听起来，每条都好像有些道理。但，总有一些地方会打破“常识”。
（图片摘取自南京市人民政府官网）
坐标南京浦口区。就在上个月，当地教育局就三所学校的学区划分启动了重大行政决策程序。主动将学区划分纳入重大行政决策，意味着教育部门直接向家长“缴械投降”了。接下来，围绕学区划分这一高度敏感话题，教育部门将接受社会公众、家长代表、社会团体、社会组织和有关专家的轮番“骚扰”。
一想到可能出现的混乱，不得不为南京教育部门捏一把汗。但反过来看，如果提前公布方案会引起社会不稳定，不恰好说明，这与各级行政条例所规定的“社会涉及面广”、“与人民群众利益密切相关”、“社会普遍关注”等重大决策的关键词描述完全吻合吗？
所以说，学区划分公开透明，不是什么洪水猛兽，而是从上到下已被反复强调，但还有待于基层主动接受、切实落地的明文规定。而这，恐怕才是真正的常识。
我以为，成都学区案对于推进政府依法行政和行政决策的民主和公开，具有正面推动作用。特别是高新区嘉年华御府小区的家长们，没有采取过去常见的缠访、闹访、上街、堵路等手段，而是通过司法途径依法维权，这是值得充分肯定的。
国际城南，再一次成为扛把子。这一次，它扛起的是成都教育法治化的大旗。
05 成都学区案的法治期待
回到发生在成都高新区的本起学区划分行政争议，不论案件最终结果如何，也不管各方对案件结果能否胜败皆服，在文章最后，可以谈几点对未来的期许。
将南京“顾某案”与南京学区划分行政决策改革联系在一起，可能促使我们对成都学区案的后续法治意义，抱有较高的期待：
一，学区划分结果公布后出现了集体诉讼，且社会高度关注，表明行政决策的属性已出现转化（即使之前不属于重大行政决策），当地教育部门是不是可以考虑，在明年的相关学区划分方案制定过程中，启动重大行政决策程序，提高有关决策的行政公开等级？
二，上级人民政府和有关部门，是时候为相关行政决策的实施机制提供指导依据了。
比如，参考广州、苏州等地，对重大行政决策进行目录管理，保证法定程序“应启尽启”；
为学区划定（包括多校划片）提供某些量化规则，比如设置“就近入学”的路网距离，最远实际路程不得超出一定公里数（如3公里），等等。
三，司法机关加强释法说理，如果审判过程中发现行政机关工作确存在法治短板，不妨参考南京法院的做法，发出相关司法建议，充分发挥司法导向功能。
法治成都，继续加油