吴景平:蒋介石如何参与并推动1935年的法币改革?

subtitle 澎湃新闻2019-12-23 09:47 跟贴 55 条

1935年11月初,国民政府宣布实施法币政策。目前学术界对于这次币制改革基本持肯定态度。较早问世的金融史教材的评述是:“法币政策规定废除银元,流通纸币,适应了发展商品市场的需要。法币政策是中国纸币制度确立的标志,也是近代中国货币集中发行的开始。”不过,上述著作都没有提及蒋介石与法币政策的关系,即便是近年出版的《中国金融通史》,也只是简单写道:“蒋介石找宋子文与孔祥熙一起策划币制改革和解决金融重大问题。”而在近年问世并且得到普遍关注的关于蒋介石研究的两部新著中,则完全未涉及法币政策。本文拟通过梳理美国斯坦福大学胡佛研究所藏蒋介石日记、台湾“国史馆”典藏蒋介石档案的相关内容,结合其他资料文献,探讨蒋介石对于1935年法币政策的决策和实施所起的作用。

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法币

币值统一的重要性

1928年6月国民革命军各部进入京津,奉张势力退至关外,南京国民政府成为中央政权。起初蒋介石身兼国民政府主席和陆海军总司令,还一度兼任行政院长;1931年底蒋介石下野,旋于1932年初复出,先是以军事委员会委员长的身份与出任行政院长的汪精卫合作;待到1935年10月底汪精卫遇刺离开行政职位之后,蒋介石重新兼管行政院,成为国民党内外重大政策的主导者。蒋介石对于该时期货币领域问题所持态度和对币制改革所起的作用,需要进行具体的研究。

民元之后,随着本国新式银行业的崛起,统一币制尤其是废两改元的呼声日益高涨,成为中外关注所在。但由于政局不稳,缺乏相应的财力,政府与金融业之间也没有形成共识,币制改革始终未能实施。由于币制的不统一和落后,金融业的有形无形的经营成本居高不下。南京国民政府成立后,便朝着统一币制的目标,从确立制度、建立机构、制定政策等方面予以推进。而蒋介石也意识到,无论是以军事手段实行政治统一还是在巩固政治统一的时期,币制的统一都是非常重要的。

1928年10月即蒋介石出任国民政府主席的当月,便由国民政府颁布了《中央银行条例》,核准公布了《中央银行章程》,成立了资本由国库全额拨付的中央银行。11月1日,蒋介石以国民政府主席的身份出席了在上海举行的中央银行开幕式,并在训词中宣称:“中央银行为中国人民银行,即为国家之银行,中央政府基础巩固、政治之建设,实有赖此。”而中央银行总裁宋子文在致词中则明确把统一币制列为中央银行三大目标之首:“今日我国所以需要此银行者,其目标有三:(一)为全国统一之币制。盖我国币制,紊乱已达极点,以言主币,则用银用元,尚未确定,即于上海一隅,规元之势力,远过于银元,长此不变,大足阻碍国民经济之发展,故废两为元,实为今日之急务,又如辅币,则市面流通,仅有粤省之双毫(即两角)一种,成色恶劣参差,真伪难别,且无一角辅币,商民咸感不便,至于北方习惯,则喜用铜元,因此钱铺当铺皆自由发行铜元票,紊乱情形,难以尽述。总之,各地币制,情形不同,国内汇兑,辗转盘剥,中外商人,痛苦万分,今欲辅助政府整理而统一之,实为本行之职务。”就对银行与币制领域的把握,无论是学理还是实务,蒋介石都无法与宋子文相比;但是,蒋介石当时确实是以全力支持中央银行包括其钞票的发行流通,尤其是命令各部队长官不得以任何借口拒绝领用中央银行钞票“。另一方面,国民政府加强了对于普通商业银行的准入和货币发行方面的监管。如1929年初颁行的《银行注册章程》要求凡开设银行,均需先拟具章程,呈财政部核准;核准之后,方得招募资本;再经验资注册、发给营业执照后,方得开始营业;原有银行合并或增减资本,也需要另行核准注册。

在1928年召开的全国经济会议和财政会议期间,朝野对币制的统一和改革较充分地交换了意见。1929年,美国经济专家甘末尔(Edwin K.Kemmerer)应国民政府邀请来华调查币制问题,提出了逐步实行金本位的币制改革方案,引发政府和金融业进一步的讨论和思考。同年6月,国民党中央三届二中全会通过决议,要求国民政府转饬财政部,须于同年底确定统一币制整理金融的计划。随后,针对长期以来中国银行业纸币发行失控、准备金不足的顽症,在与金融界尤其是银行界沟通的基础上,国民政府于1933年3月先在上海试行,4月推向全国,废除了银两制,推行银元本位制,确立了由中央造币厂铸发银本位国币的制度。废两改元虽然只是在银本位框架内的改革,但却结束了长期大量和普遍存在着的银两与银元之间的兑换业务,促使钱庄业进一步顺应潮流而改革(包括改制为小规模的银行),另外降低了银行业的经营成本,有助于确立新式银行业在金融业的主体和主导地位,为实现由政府银行统一发行的目标,提供了重要的准备。而蒋介石对于上述有关货币领域的法规与政策的颁行,基本上都是支持的。

1933年成功实行了废两改元之后,南京国民政府加快了金融统制的步伐。同年8月,著名金融专家顾翊群拟出了《中国货币金融政策草案》,认为国民政府必须一改货币金融上的“放任政策”,采行“货币管理制”,即首先应明确过渡时期,其间可由中央银行与商业银行共同发行,统一管理发行准备,但最终应将发行集中于中央银行,在财政部和中央银行之下附设一货币管理委员,“司通货管理之执行”;其次是设立汇兑平衡基金,司基金管理的财政部应与司发行的中央银行密切合作,汇兑基金之运用,在初期应以防止外汇过度之涨落为主。尽管这份草案认为中国实行货币管理并不需要放弃银本位,这一点与后来的法币政策不同,但从其中所提到的“一国之货币,不必即须金银”以及发行权移转中央银行、各行准备金存放中央银行、设立汇兑平衡基金等内容来看,业已与嗣后实施的放弃银本位、实行外汇汇兑本位的法币政策是一致的。上述草案受到了国民党中央当局的极大关注,时任军事委员会(委员长南昌行营)秘书长的杨永泰曾为蒋介石写有如下批语:“顾君为国内研究经济之有名学者,所拟货币金融政策确有商榷之价值,非普通条陈可比。请阅全文,如认为诚有可采之处,可抄交庸之总裁、子文部长,并另行指定数人切实讨论,再行具签呈核。”而蒋介石在阅读之后,立即批示:“可抄交宋部长、孔总裁采阅。”。可以认为,蒋介石对于实施管理和统一货币发行,所持态度是积极的。

那么,作为当时国民政府决策层中的关键性人物,蒋介石究竟是何时开始考虑到经济金融局势紧迫,必须在废两改元的基础上进一步推行币制改革的呢?

按照时任国民政府经济顾问的美国人杨格(Arthur N.Young)的说法,蒋介石在1934年12月时还公开否认将实施不兑现的纸币制度:“以纸币为本位对中国是绝对不适宜的,而且财政也没有采取这一措施的意图。”。但是,事实上此前蒋介石已经在与财政金融当局商议币制改革问题了。1933年5月,时任行政院副院长兼财政部长的宋子文在美国与之达成5000万美元的棉麦借款协定。当年10月底宋子文辞去本兼各职,中央银行总裁孔祥熙接任行政院副院长兼财政部长,直接负责该借款项下输华美棉麦的销售收入的支配。至迟在1934年3月初,蒋介石便与孔祥熙讨论过运用该销售收入整理币制金融。1934年3月3日,孔祥熙致电蒋介石:“美棉麦款以销路不佳,仅存国币六千万元。除合同应付之款及保险运费外,尚有四千万元,依照前所商定四成整理币制金融,经委会仅可得二千四百万元。现已支付治标费百八十万元,及该会经费三个月三百万元,实际所存只二千万元。日前在京开会,对此颇为踌躇。经商定推弟赴赣与兄面洽将来分配办法。匪区治本费诚属必要,兹已先由麦面款内汇上一百万元,余数稍缓再拨寄。”同日蒋介石复孔祥熙电:“如美借款减少,则二千四百万元既不能整顿全部币制与金融,不如暂将此款移缓就急之用。弟意当时能在美款项下拨出八千万元,改造全部金融之用。今则大失所望矣。弟认为近日财政与全部经济,非从改革统一币制与金融入手不可。若不乘此闽事平定中央威信恢复之余,全力注重此事,则时机难得而易失,过此又无办法矣。请兄积极行之。”显然,早在1934年的白银风潮之前,蒋介石与孔祥熙已规划过整理币制金融一事。

1935年1月,基于当时中国的银本位币制受到美国白银政策的严重冲击,蒋介石和孔祥熙曾密商派特使赴美,就中国废除银本位和“统一币制”与美方沟通。孔祥熙起初主张派宋子文前往美国,但蒋介石不赞成,他在致孔祥熙的电文中指出:“美国白银交涉,如文兄赴美,则日更妒忌破坏,以其必疑非纯为白银问题也。弟意不如推银行界中如公权或达铨二兄中之一人前往,于事或反有济。一面另推一二人同时赴日,以游历为名与之周旋,以安其心。如能请新之或光甫二兄中之一人赴日,则事更圆满。弟再三考虑,文兄此事赴美实无益也。”但是,无论是宋子文还是张嘉璈、钱新之和陈光甫等人,当时都没有为国民政府的币制改革方案出访美国、日本。

而业已开放的蒋介石日记显示,当时蒋介石经与孔祥熙等密商,已经确定了要实施“统一币制”。如:“下午商决政制、金融与币制入手办法甚久,得有解决,亦一大事也。”“拟定统一币制步骤。”“中央以统制金融与统一币制为财政之命脉,此策或亦不误也。”至3月上旬,蒋介石在日记中写道:“决定金融与钞币政策。”其明确提到“钞币政策”,表明在1935年3月份,蒋介石等人已经考虑到统一发行的新货币将是脱离银本位的不兑现纸币。另外,当时在四川的蒋介石正在考虑该省财政金融的整理方案,四川地方当局提出发行地方公债的要求,蒋介石认为:“此时整理川中金融,应以统一币制与统制汇兑为唯一要件,财政尤在其次。对于整理川省金融与财政之公债,只要其币制与汇兑能照中央方案,则不妨由中央正式承认其发行如何。”可见,蒋介石所考虑的统一币制,不仅是要集中商业银行的发行权,还将集中各地方当局控制的发行权。

蒋介石

中央银行钞票取代地方钞票

然而,尽管蒋介石数度催促尽快实施由政府银行统一发行,负责拟定币制改革具体方案的财政部长兼中央银行总裁的孔祥熙,和参与币制改革方案谋划的宋子文,都反对仓促推出币制改革方案。他们很清楚,一旦宣布由政府银行统一发行不兑现的纸币,那么新币制的稳定有赖于充裕的外汇基金,而这必须与即将来华的英国政府代表李滋罗斯(Frederick W.Leith Ross)进行充分的洽商。孔祥熙的意思很清楚:中国政府如果要实行币制改革,必须获得英国的大借款,这就是为什么必须与李滋罗斯商议币制改革方案的原因。对此蒋介石非常不满,他在日记中写道:“庸之对于统一发行公库保管之政策,议决而不实行,必待英人李斯之到达,殊不知中国之政治经济之生死关头,皆在日本。今彼不估量倭寇之心理与毒计,而一意以英款为可靠,且不信己之政策,而遥望李斯洋鬼之赐惠,舍本逐末,可痛之至。”但是,在宣布实施法币政策的时机上,蒋介石最后没有坚持己见。在孔祥熙致蒋介石函电一个月后,蒋介石在日记中才明确提到“决定法币政策”。这表明,蒋介石最终还是接受了孔、宋的意见,即先就币制改革方案与李滋罗斯进行充分的洽商,而不是在与英方达成谅解之前予以宣布。

另一方面,在币制改革令颁布之前,蒋介石作为军事最高领导人,多次颁令严禁地方部队和地方政府擅自发行钞票,要求以中央银行钞票取代地方钞票。

1935年2月,蒋介石曾电令刘湘、刘文辉等驻川各军将领,禁止自行印铸票币,电文称:“查地方财政,关系国计民生,至为重要。该省各军师以往多有自由造币或发行钞票、券据情事,基本金既无一定之款,发行额亦无明确之限制,而一般奸商,又复因缘为利,操纵行情,以致流弊丛生,民商交困,影响之大,更什倍于匪祸。当此民穷财尽之秋,中央正力图设法整理,于以兴复农村,维系国脉。所有自由印铸票币券据办法,亟应立予纠正,俾免发生障碍,予人民以无穷之累,贻赤区以可乘之机。……务希查照切实制止,并严令所属一体遵照为要。”这份电令还是基于维持地方财政的考虑,也没有提出如何制止擅发的具体规定,嗣后四川金融市场上地钞杂币泛滥的情况愈演愈烈。

至同年9月即催促孔祥熙尽快实施统一币制之际,蒋介石以军事委员会委员长行营的名义颁发了收缴杂币办法布告。该布告首先历数了四川地方钞票泛滥导致金融市场的混乱状况,指出由中央银行之本钞调换所有地钞是唯一之途:“四川地方银行钞票发行以来,汇兑调换,价格时有涨落,骤高骤低,悬殊甚巨,市面金融,极形紊乱,工商百业以及公私收付,咸受影响,动滋纠纷。月来成、渝各地,洋水复激增不已,地钞调换川币,每千元竟须贴水一百余元至二百余元不等,尤为怪象。以致公私皆损,军民交困,市场混乱,人心惊疑,大有岌岌不可终日之势。倘仍听其转辗流通,则每遇交易一次,即须折合一次,亦每遇折合一次,即受损失一次。设非酌定地钞固定之比价,将其全数立即收缴,一律调换中央本钞行使,则金融纷扰,不特社会永无安定之日,且恐全川财物价格及贸易进出,日在反复折合计算之中。”

蒋介石为法币改革保驾护航

1935年11月1日在国民党四届六中全会开幕的会场,发生了汪精卫遇刺事件。为了避免可能引发的金融市场动荡,11月3日,国民政府宣布实施谋划已久的法币政策。

法币政策是由孔祥熙以财政部长的名义颁布的,但蒋介石与孔祥熙都清楚,单凭一纸布告不可能使新的币制顺利为各地各界接受。根据当时的政治体制,法币政策必须得到国民党中央当局的正式通过。也就在11月3日当天,孔祥熙将法币政策各项内容电呈国民党四届六中全会,要求鉴核并通饬遵行。11月5日,国民党四届六中全会第三次大会追认币制改革,交国民政府通令遵行。11月6日,国民政府通令各省市政府、各军警机关一体布告遵行。上述体制内的程序对于确立法币的合法性是必要的,但是还不足以保证法币政策的各项规定得到遵行。尤其是各地方银行的发行权都将被废止,原有的发行准备金和各地收兑的白银都将集中到中央政府指定的机构,这些直接关系到中央与各地之间的利益关系的重大调整,需要代表中央政府的强势人物出面,饬令地方军政当局配合、支持财政部的相关规定;同时也向财政当局转达地方遇到的具体困难,要求财政当局酌予解决或说明。这个强势人物就是时任军事委员会委员长的蒋介石。

11月3日即颁布法币政策令的当天,蒋介石以军事委员会委员长的名义通电各行营主任、各绥靖主任、各总司令、各路总指挥、各军师长暨各省市政府,要求出面保护当地银行,通电指出:“事关整顿币制,活动金融,救济工商,安定人心,对于该项办法,亟应协助实行,以期普及。惟当宣布之初,深恐一般人民不明真相,易滋误会,致令不肖分子乘机造谣,扰乱治安。务仰即日转饬所属军警,对于各地银行妥为保护,并剀切晓谕,俾明实情,是为至要。”这一蒋介石名义的通电,就是时在南京的蒋介石和在上海的孔祥熙之间电话沟通的结果,并由孔祥熙安排发出的。事后,孔祥熙自上海致电蒋介石:“限即刻到。南京。蒋委员长钧鉴:密。实行改良钱币、统一发行、集中准备办法案,顷已遵谕以兄名义,通电各行营主任、各绥靖主任、各总司令、各路总指挥、各军师长暨各省市政府,切实协助,保护施行矣。谨闻。弟熙叩。”而在收到蒋介石的通电后,各地军政长官便陆续复电蒋介石,表示已饬所属遵照办理。

法币政策颁行后,各地因情况不同,时有困难发生,无法严格遵照办理。蒋介石在收到这方面的报告后,便会及时转知孔祥熙。如11月8日,蒋介石致电孔祥熙,转知6日收到的甘肃省财政厅长朱镜宇来电要求中央银行赶运铜元票和请设支行的情况:“自集中现金令下后,人心虽极浮动,但情况尚安。惟甘省生活程度过高,而市面纸币又以五元十元居多,零星买卖几致无法交易,幸平市钱局存有铜元票,遂令尽量兑换暂能维持。惟钱局所存有限,恐不足以维持远久,拟请钧座速令中行日夜赶将大宗铜元票专航运甘,以资维持,并令甘行于平凉、西峰镇、陇西、天水、清水、武都、临夏、凉州、肃州、甘州等处遍设支行或办事处,以通汇兑。”蒋介石并要求孔“请予照办为盼”。同日,蒋介石复电甘肃方面:“所请令中行运铜元票及设支行,已电孔部长照办矣。”而孔祥熙则于9日复电蒋介石:“已转中央银行核办矣。”

11月9日,蒋介石又致电孔祥熙,转知7日收到的四川省主席刘湘来电四项要求:(1)川省百八十县,中央银行仅设三处,中国银行仅设十二处,交行则一处俱无,使用中钞仅及数月,流通只有成、渝、万等地,数目亦尚不多,其他各县人民,一时无从兑换。若本月4日起即以法币为限,不得行使现金,则各地征收机关势将停止,市面金融立即断绝;拟请仍准人民缴纳现金,官府只收不发,是院令仍可逐渐办到,而目前亦免危险之虞。(2)川省交通不便,必先运到多量法币,且必多备一元及五角、二角等辅币,并须于各县酌设兑换所。(3)为征信于民,表示法币有两重保障起见,拟请准将川省现金集中成、渝两地,中央银行并仿沪组织保管委员会,以期安定人心,俾免惊惧。(4)自鉴定川币成色以来,群情疑沮,形势岌岌,今既易以法币,若仍须鉴定成色,打折换钞,则民间受损,且恐藏匿现金,殊于奖励用钞有碍。川币差水无多,中央施行大计,似不宜惜此区区。恳请准其一律换钞,以资流通,而恤民力。蒋介石指示孔祥熙:“查所陈四项,均关重要,应即予分别解决,以维持川省金融,而免影响军事。特转达,请妥速核议径复为荷。”孔祥熙在回复蒋介石的电文中,认为对于刘湘的四点要求,应根据具体情况区别对待。对于容易引起误解的要求,则要强调法币政策的原则,如第一条“仍准缴纳现金,官府只收不发一节”,孔祥熙明确提出:“与本部公布兑换法币办法,尚属相符,自可照办。惟收进现金后,应即依照兑换法币办法之规定,从速送交中中交三行兑换法币,不得再为行使,以防流弊。”而对于有助于推进法币政策的要求应当大力支持,如第二条尽量多运法币和辅币入川;对于明显不符合法币政策的要求则不予支持,如第三条准将川省现金集中成、渝两地并仿沪组织保管委员会一节,孔祥熙指出:“中央银行已在渝设立发行分局,足昭大信,勿庸再设保管分会。”又如第四条川币请准其一律换钞,勿庸鉴定成色一节,孔祥熙认为:“凡川币向来在市照面额流通者,应准其一律兑换纸币,其成色过低历来市面须折扣行使者,仍应按所含纯银量,兑换法币,以重币政,而杜取巧。”而蒋介石在初次收到刘湘来电后,即于11月9日复电告知“已转孔部长妥速核议径复矣”。但在收到孔祥熙15日复电后,蒋介石即于16日把孔电转发刘湘知照“。

由政府指定机构收兑民间银币银类,是法币政策的重要内容之一,但在实施过程中,私自交易及偷运一时难以禁绝,而在沿海地区一度十分猖獗。12月5日蒋介石在致各省政府、各绥靖公署、各市政府、各警备司令的密电中,要求根据12月4日孔祥熙来电的要求,通饬所属,对沿海地各抬价收买银币银类、希图偷运出口牟利情事,“一体严缉,并于破获时立送法院,从严治罪,勿稍疏忽”。

抗战前后担任国民政府经济顾问的美籍专家杨格,后来在评价1935年的法币政策时指出:“1935年币制改革又是一个决定性的转折点,它成功地稳定外汇率,并制止通货紧缩,因而为经济注入新的力量,加强对未来的信心。”法币政策的实施废除了银本位制,实际上采行了汇兑本位,化解了自晚清以来国际金银比价波动对中国财政金融的冲击,在更合理的水准上确立了中国货币的国际汇率,有助于中国工商经济进一步摆脱世界性经济危机的负面影响,也为金融业的振兴提供了良好的制度安排。但是,法币政策对货币发行的统一,使得中央、中国和交通银行之外所有的商业银行、地方银行,均不得再行发行货币,这既意味着此后将由政府银行来承担维持通货稳定的责任,也标志着以蒋介石为代表的南京国民党中央政权对于地方实力派的合法性、权威性,已经有了货币制度的保证。杨格对蒋介石的地位和作用有如下评述:“蒋介石是一个杰出的人物和领袖,但不是一般意义的独裁者,他的话对于政府的政策和行动有很大的而且是决定性的分量,不过作为一个力图控制全国的政府首脑,他的任务是煞费苦心而且十分困难的。”应当指出,就政治领域而言,当时蒋介石的政策取向还受到质疑甚至挑战,如1936年两广事变和西安事变的先后发生,就是例证。可是,对于评价战前蒋介石在金融制度和政策的制定与实施方面的作用,杨格的评价却不无启迪。蒋介石不是财金领域的专门家,他的有关思想主张很难谈得上严格意义的学理性,许多具体观点也并非符合实际。但可以肯定的是,作为一位强势的政治与军事领导人,他对于货币金融领域有着敏锐的洞察力,在该时期货币制度的改革、新币制的构建、相应法规政策制订与实施等方面,均予以了相当的重视;对于当时政府中承担财政金融行政责任的孔祥熙,蒋介石基本上是信任并且支持的;他一方面要保证法币政策的推行,另一方面要协调与地方军政当局的关系,在两者之间求得基本的平衡。这一切对于法币政策的及时颁行和取得成功,起到了不可或缺的决定性的作用。

本文摘录自《中国近代金融史十讲》,吴景平 著,复旦大学出版社,2019年10月。原标题为《蒋介石与1935年法币政策的决策与实施》,现标题和小标题为编者所拟,有删节。

作者:吴景平

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